Una nueva estructura de decisión en seguridad y defensa

 

Los asuntos de seguridad y defensa, lejos de quedar relegados en la agenda política de los Gobiernos, cobran hoy en día una mayor relevancia. En España esto no sólo es así, sino que con la creciente multinacionalización y presencia de tropas en misiones de apoyo a la paz, unido a un papel más activo de la diplomacia en este terreno, el Gobierno se enfrenta cada vez más a un mayor número de decisiones de seguridad y defensa.  Sin embargo, las estructuras a su disposición para la toma de decisiones en este ámbito se han quedado obsoletas y son, hoy, por hoy, irrelevantes o inadecuadas. La solución pasa por reforzar las capacidades de toma de decisión en Moncloa, bien reforzando su Departamento de Internacional y Defensa, bien creando una comisión específica para la política estratégica española.

 

 

Lejos de haber perdido relevancia tras el final de la guerra fría, los asuntos de seguridad y defensa siguen siendo una cuestión de máxima atención por los Gobiernos. En primer lugar, porque el contenido de la seguridad se ha ampliado más allá de los aspectos militares y hoy se entiende que abarca temas tan diversos como la dependencia tecnológica, el crimen organizado, la emigración ilegal y el medio ambiente, entre otros. En ese sentido roza las competencias de varios ministerios al depender de aspectos de la defensa, la política económica e interior.

 

En segundo lugar, los conflictos aparecidos en los 90 y la sucesión de crisis humanas en todo el globo, han  provocado una respuesta de la comunidad internacional con el consiguiente aumento de las misiones de apoyo a la paz, lo que, a su vez, ha exigido una mayor presencia y actividad internacional de las fuerzas armadas.

 

En el caso de España ambos aspectos -ampliación del concepto y contenido de la seguridad y aumento de la presencia internacional de las FAS- han cobrado gran importancia en los últimos años. Así, desde  que a comienzos de los 90, en el Golfo, las tropas españolas inician su participación en operaciones multinacionales,  no han dejado de profundizar su multinacionalización y su actividad en misiones de apoyo a la paz. Los ejemplos de Bosnia y Kosovo son dos buenos ejemplos.

 

Por otro lado, los problemas que han surgido recientemente en España, como puedan ser el narcotráfico, las redes del crimen organizado, el cyberdelito, etc., obligan a considerar la seguridad como un todo de difícil compartimentalización entre misiones militares y misiones policiales.

 

De hecho, en los últimos cuatro años el Gobierno de España se ha tenido que enfrentar casi de manera continua a problemas que afectan a la seguridad y adoptar posturas y decisiones sobre los mismos. Es más, en la medida en que la UE se vaya dotando de unos mecanismos de decisión en política de Seguridad y Defensa y de unas capacidades reales de actuación militar, es previsible que sus miembros, incluida España, tengan que tomar un mayor número de decisiones en materia de seguridad y defensa. La seguridad y defensa será, pues, una política central en la agenda de los Gobiernos.

 

 

Durante décadas de guerra fría, el escenario político-militar permaneció prácticamente congelado y las decisiones de relevancia que tuvieron que adoptarse para garante de la seguridad fueron pocas y muy espaciadas. Los Ministros de Exteriores o de Defensa podían controlar la inamovible agenda como prueba el hecho de que las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno sean un acontecimiento relativamente reciente.

 

Sin embargo, la evolución política de los gabinetes, que ha concedido cada vez mayor importancia  a la figura del Primer Ministro, junto al creciente ritmo de los cambios y asuntos internacionales de los últimos años, ha llevado a que sean los jefes de Gobierno quienes asuman el protagonismo de las principales decisiones de la acción exterior y de seguridad de sus países. Es lógico puesto que las misiones de apoyo a la paz implican el despliegue de tropas en zonas alejadas del suelo patrio y en conflictos donde los intereses nacionales no están estrictamente en juego, lo que exige gran claridad y apoyo político.

 

En la UE, tras una fase donde los órganos comunitarios han sido los actores principales, en la actualidad priman los aspectos intergubernamentales, especialmente al máximo nivel. En los temas de seguridad y defensa, además, es así por su propia naturaleza tal y como queda reflejado en el Tratado de la UE.

 

 

Mientras que el universo estratégico ha cambiado radicalmente en los últimos años, las estructuras que el Gobierno español tiene a su disposición para la toma de decisiones en materia de seguridad y defensa sigue siendo la misma que en los años de guerra fría, cuando no sólo el ambiente internacional era diferente, sino que las preocupaciones españolas eran bien distintas.

 

Así, la política de seguridad y defensa se divide entre las competencias de dos ministerios, Exteriores y Defensa, y más en concreto entre sus respectivas Direcciones Generales de Seguridad y Desarme (Segydes) y de Política de Defensa (Digenpol).

 

En la medida que cada Ministerio cuenta con una representación exterior distintas, su presencia se mueve normalmente en marcos institucionales también distintos y que cada uno posee una cultura organizativa diferente, lo que provoca sensibilidades y aproximaciones dispares a los temas, surgió un órgano informal interdepartamental para el intercambio de opiniones y puntos de vista, el llamado sanedrín, sobre el que, a pesar de naturaleza informal, ha acabado recayendo el peso de elaborar una postura o doctrina común asumible por el Gobierno.

 

En realidad, el Sanedrín pone de relieve la inadecuación de la estructura orgánica ministerial existente para hacer frente a los problemas y retos de la nueva situación. La Ley Orgánica de Principios Básicos de la Defensa de 1980, modificada en 1984, crea una cadena de órganos que se han mostrado irrelevantes no sólo para el asesoramiento del Gobierno, sino para la conducción de las crisis. Kosovo se luchó sin necesidad de recurrir a la Junta de Defensa Nacional, por ejemplo. Ni tampoco tuvo que activarse el Centro de Crisis de la Presidencia.

 

El Sanedrín, en cualquier caso, es una reunión con aspiraciones de elaboración de la política estratégica del Gobierno español. Sin embargo, es un órgano que presenta demasiadas limitaciones y cuya experiencia muestra que no puede cumplir con éxito su cometido.

 

Para empezar, aunque surge como comité paritario donde reunir a Exteriores, Defensa y Presidencia del Gobierno, la autoridad que convoca y fija el orden del día recae en el Ministerio de Asuntos Exteriores, vía, normalmente, de su Director Político. La celebración de sus reuniones en alguna de las sedes de Exteriores refuerza este sesgo.

 

En cualquier caso, lo más relevante es que el Sanedrín no se reúne más que esporádicamente, por lo que sus trabajos resultan excesivamente reactivos y carentes de iniciativa nacional. Lo que se pretende, en general, es un posicionamiento entre algunos de nuestros aliados más que una doctrina nacional propia. El hecho de que sus reuniones tengan lugar en fechas muy próximas a los momentos de expresas las posturas nacionales impide la elaboración de una doctrina realmente española y común.

 

Que el Sanedrín sufre severas limitaciones se ha puesto de relieve en numerosas ocasiones, cuando incapaz de acercar posturas entre los ministerios, ha debido elevar a las máximas instancias, Ministros y Presidente, la consideración última de las opciones en juego.

 

Por último, en tanto que órgano que reúne solamente a Exteriores, Defensa y Presidencia, el Sanedrín deja fuera importantísimas cuestiones que afectan a la seguridad pero que orgánicamente están encuadradas en el Ministerio de Interior. Cuestiones que, por lo demás, no han dejado de cobrar mayor relevancia.

 

El Sanedrín es, por tanto, un órgano de coordinación imprescindible, pero no es suficiente para poder encarar con tranquilidad el proceso de toma de decisiones abierto hoy en día sobre seguridad y defensa.

 

 

Presidencia de Gobierno, la Moncloa, cuenta por su propia naturaleza con la capacidad para entender los problemas de seguridad y defensa de manera global. Además de su experiencia propia acumulada, cuenta con todos los canales de información necesarios para poder dar coherencia y firmeza a la política de seguridad y defensa.

 

Sin embargo, este planteamiento es hoy por hoy más teórico que real. El departamento de Exteriores y Defensa no ha contado ni con el personal suficiente ni con la visión política capaz de servir de elemento que lidere la toma de decisiones y que consiga aunar los esfuerzos de cada ministerio. Sus atribuciones y su dedicación lo impiden en ausencia de un mandato presidencial específico a tal fin.

 

A diferencia de España, donde el Presidente Aznar tiene un número reducido de funcionarios y expertos a su servicio, Gobiernos como el británico, el francés o el norteamericano, cuentan con una unidad muy importante, dependiente directamente del Presidente, y que se responsabiliza de servir de centro de análisis de situación y de asesoramiento y elaboración de las líneas de actuación en materia de seguridad y defensa. Los casos del Cabinet Office en Londres y del National Security Council en Washington, resultan paradigmáticos al respecto.

 

España ha entrado en el Siglo XXI como una potencia emergente, europea y regional, dinámica y creíble, comprometida con la salvaguarda de la paz y la estabilidad internacional. Está, por lo demás, jugando un papel activo en la construcción de una identidad europea de defensa. Todo, pues, apunta a una mayor involucración nacional en estos temas. Es lógico pensar, por tanto, que las necesidades de información, análisis y apoyo a la toma de decisiones aumentarán paulatinamente.

 

En la medida en que las actuales estructuras se han quedado pequeñas o no se adecuan a las funciones que las situaciones hoy exigen, sería muy conveniente que el Presidente liderara la elaboración de la política de seguridad y defensa, tal y como hacen la mayoría de sus homólogos.

 

A tal fin, debería dotarse de un aparato reforzado para estos temas, donde, además de Exteriores y Defensa, tuvieran cabida Interior y los servicios de inteligencia. Bien podría tratarse de una reforzamiento de las capacidades que hoy tiene  el Departamento de Internacional y Defensa, bien podría crearse un nuevo órgano de asuntos estratégicos específicamente.

 

En cualquier caso, lo que no debe perderse de vista es que los temas de seguridad y defensa exigen hoy una atención continuada y que con esfuerzos intermitentes o esporádicos, como sucede hoy con el Sanedrín, no podrá formularse una auténtica política nacional en este terreno. Como tampoco puede olvidarse que sólo el Presidente está en la situación de otorgar globalidad y consistencia a la misma.