Una Defensa para el Siglo XXI

por Ignacio Cosidó, 3 de abril de 2000

(Conferencia organizada por la Liga Naval Americana)
 
España es un país emergente en el contexto europeo e internacional. Tras muchas décadas de aislamiento, de inestabilidad política, de atraso económico y social, la España actual se presenta como un país abierto y dinámico con una proyección exterior cada vez más relevante. En esta coyuntura, España debe decidir que papel quiere jugar en Europa y en el mundo. Nuestro país está hoy en condiciones de asumir un mayor liderazgo en la Unión Europea y de integrarse en el selecto grupo de los países más desarrollados del mundo. Pero para lograrlo, España debe antes hacer frente a sus propias responsabilidades, tener la ambición necesaria y asumir los costes y los riesgos que implica toda posición de liderazgo. En esta línea, nuestro país debe superar su actual déficit de capacidades militares, de forma que pueda asumir un mayor protagonismo en el diseño y desarrollo de la incipiente defensa europea y una mayor responsabilidad en la proyección de paz y estabilidad, así como dotar de mayor peso y credibilidad a nuestra propia política exterior.

La apertura al exterior es quizá el hecho más relevante de la historia española del último cuarto del siglo XX. Tras cuarenta años de especial aislamiento que supuso el régimen del General Franco, España ha protagonizado una rápida integración en todas las instituciones europeas y occidentales de las que había sido excluida. Nuestro ingreso en la OTAN en 1981 y nuestra integración en la Comunidad Económica Europea en 1986 constituyen los hechos más relevantes de ese proceso. Por otro lado, la creciente participación de las Fuerzas Armadas españolas en multitud de misiones de paz durante la última década ha reforzado esta proyección española hacia el exterior.

Pero la apertura no ha sido exclusivamente política, sino también económica. En 1960 el sector exterior de nuestra economía apenas representaba un 17% de nuestro PIB; hoy, el sector exterior representa más del 50%. España ha pasado además, en los tres últimos años, de ser un país importador de capitales a ser un país exportador. Así, las inversiones extranjeras en España representaron en 1998 un total de 1,5 billones de pesetas, mientras que las inversiones españolas en el exterior supusieron 2,2 billones. De esta forma, España se ha convertido en los últimos años en el primer inversor europeo en Iberoamérica.

¿Cómo ha sido posible ese despegue internacional de España? Esta espectacular proyección exterior tiene en realidad tres bases muy sólidas. En primer lugar, la fortaleza de nuestra democracia y la estabilidad política que caracteriza a nuestro país. La transición política española ha sido un modelo para muchos otros países que han tenido que transitar desde regímenes autoritarios a sistemas democráticos. Hoy España constituye una de las democracias más avanzadas del mundo y uno de los socios de la Unión Europea que goza de mayor estabilidad política.

Un segundo factor es el dinamismo de nuestra economía. La economía española crece a un ritmo entre un punto y un punto y medio por encima de la media comunitaria. Este diferencial de crecimiento está haciendo posible una convergencia real de España con los países más desarrollados de la Unión Europea. Además, este crecimiento se está traduciendo en la mayor tasa de creación de empleo de la Unión. Todo esto se produce además en un contexto de rigor en la política económica del Gobierno y de estabilidad de las principales variables macroeconómicas, lo que nos hace esperar que estemos ante un ciclo de crecimiento sano y sostenible en el tiempo.

En tercer lugar, hay que destacar la enorme potencia de la cultura española. Así, el idioma español no es sólo uno de los más hablados en el mundo actual, sino que presenta las mejores perspectivas de expansión para el futuro. La fortaleza de nuestra identidad cultural es una garantía frente al proceso de globalización en marcha. Es más, la cultura hispana, ya sea en literatura, música, cine o cualquier otra forma de expresión, lejos de sentirse amenazada por el fenómeno de la globalización, está encontrando en ese proceso nuevas posibilidades de expansión.

Todas estas potencialidades internas hacen que España se haya convertido en uno de los actores internacionales más activos de este final de siglo. Nuestra privilegiada situación geoestratégica, que nos sitúa a caballo de tres continentes, nos abre además enormes posibilidades para reforzar esa proyección exterior tanto en el área mediterránea como en el ámbito iberoamericano.

Por todo ello, España puede y debe aspirar a jugar un papel de mayor relevancia en el mundo. Nuestro país debe superar una fase de nuestra política exterior en que lo importante era el estar, el ser admitido en las distintas organizaciones internacionales, el mantener una presencia en el escenario internacional. Ahora no basta con estar, sino que hay que ser; no es suficiente pertenecer a las instituciones internacionales, sino que España debe aspirar a liderarlas; no basta con mantener una presencia exterior, sino que hay ser parte activa en la toma de decisiones.

Esta disyuntiva se presenta con especial relevancia en el ámbito de la Unión Europea. España ha sido considerada hasta ahora en el seno de la Unión como un país híbrido, un país grande por su dimensión física, especialmente en términos de población y territorio, pero pequeño en términos de potencia política y económica. Ha llegado el momento de decidir qué queremos ser en el futuro, si un país líder en el seno de la Unión o seguir siendo una potencia de segundo orden. España tiene hoy una oportunidad histórica de integrarse en el grupo de cabeza de la Unión, junto con Francia, Alemania, Reino Unido e Italia, pero para ello, debe afrontar los costes, los riesgos y las responsabilidades que supone ingresar en el grupo motor del desarrollo europeo.

El déficit de la defensa

Si España quiere asumir un papel de mayor liderazgo internacional, uno de sus primeros y principales requisitos es potenciar sus debilitadas capacidades de defensa. Esto es así por varios motivos. En primer lugar, porque la defensa es uno de los principales déficits que presenta nuestro país en su proyección exterior. La dimensión política, económica y cultural de España es sin duda mucho mayor que su entidad militar. Un role más activo de España en la arena internacional pasa sin duda por un mayor equilibrio de todos esos factores.

En segundo término, la potencia de un país en términos de defensa y seguridad continúa siendo hoy un factor esencial para establecer su peso y relevancia política en el contexto mundial. Es más, las capacidades militares nacionales no tienen hoy tanta justificación por su función de garantizar la defensa del territorio como por la credibilidad que otorgan a la política exterior de los diferentes estados. Así, países como Francia o el Reino Unido mantienen una relevancia internacional mucho mayor que otros países económicamente más poderosos por el simple hecho de que sus capacidades militares son muy superiores.

Por otro lado, la capacidad militar es una de las variables más directamente dependiente de la voluntad política de un país y sobre la que es posible una variación más rápida. La dimensión cultural o económica de un país depende de una multitud de factores, la mayor parte de ellos más residenciados en la sociedad que en el Estado, sobre los que no siempre es fácil influir políticamente y, en cualquier caso, sobre los que los gobiernos sólo pueden esperar resultados a medio y largo plazo. Por el contrario, potenciar las capacidades de las Fuerzas Armadas depende de forma mucho más directa de la voluntad política del gobierno correspondiente, obviamente siempre que las capacidades económicas y tecnológicas del país lo permitan.

Finalmente, las capacidades militares van a resultar un factor especialmente significativo en un momento histórico en el que la Unión Europea está tratando de desarrollar una Política de Seguridad Común y una Defensa Común como elementos prioritarios en su agenda política. España tiene así la oportunidad, por primera vez en su historia reciente, de colocarse en el grupo de vanguardia del proceso de integración europea, en un campo en el que por su dimensión puede jugar un papel de cierto liderazgo.

Frente a esta creciente importancia de los asuntos militares en Europa, es un hecho objetivo que España presenta actualmente un claro déficit en términos de defensa si lo comparamos con la dimensión política y económica de nuestro país en el contexto de la Unión Europea. Se trata sin duda de un déficit histórico, heredado en buena medida del propio aislamiento en el que estuvo instalado nuestro país durante muchas décadas, un aislamiento que durante el franquismo convirtió a nuestras Fuerzas Armadas en poco más que una fuerza de orden público que garantizase en última instancia la propia supervivencia del régimen. Pero un déficit, en cualquier caso, que resulta imprescindible corregir si España realmente aspira a desarrollar un nuevo liderazgo en la escena internacional.

Corregir un déficit histórico como el de nuestra defensa no es una tarea fácil ni planteable acorto plazo. El Gobierno español ha iniciado de hecho desde 1996 una senda de recuperación de nuestra defensa que se ha traducido en incrementos moderados pero constante de nuestro presupuesto de defensa. Sin embargo, estamos aún muy lejos de poder superar ese déficit de forma que nos permita un mayor liderazgo español en los asuntos de seguridad.

El déficit en defensa tiene varias dimensiones. Quizá la más llamativa sea la que se refiere al esfuerzo presupuestario que realiza nuestro país en este campo. España es el país de la OTAN que realiza un menor gasto proporcional en defensa. Así, nuestro país invierte en defensa una quinta parte de lo que hace Francia, una cuarta parte de lo que gastan Alemania o el Reino Unido y una tercera parte de lo que invierte Italia. Nuestro gasto en defensa sólo es equiparable, en el seno de la Alianza Atlántica, a lo que invierten Holanda o Turquía.

Esta desproporción en los gastos militares no se corresponde con el diferencial que mantiene España con esos mismos países en términos económicos. Así, mientras Francia gasta cinco veces más en defensa que España, su Producto Interior Bruto apenas representa más del doble del nuestro. Por su parte, el Reino Unido gasta cuatro veces más, mientras que su PIB ni siquiera llega a doblar el español. Todo esto significa que mientras que nuestro PIB es un 25% más elevado que la media del PIB de los países europeos miembros de la OTAN, nuestro presupuesto de defensa es un 18% más bajo que la media. España es así el país de la OTAN que realiza un menor esfuerzo en defensa con relación a su riqueza, con una proporción, el 1,35% de su PIB, que es casi la mitad de la media del resto de los aliados europeos.

Este menor esfuerzo en defensa difícilmente puede justificarse ya en el mayor retraso económico de nuestro país respecto al resto de Europa. Así, la renta per cápita de nuestro país supera ya los 15 mil dólares y se aproxima sustancialmente a la media europea de la Alianza, situada en poco más de 17 mil. Por el contrario, nuestro gasto en defensa per cápita, 206 mil dólares, es aún un 37% más bajo que la media. Como consecuencia de ello, el gasto en defensa per cápita de Francia es más del triple que el español, el del Reino Unido nos multiplica por 2,3, mientras que Alemania e Italia casi nos doblan.

La tradicional falta de inversión económica en defensa había sido compensada históricamente en nuestro país con un uso más intensivo de capital humano. Sin embargo, hoy la dimensión de nuestras Fuerzas Armadas está también por debajo de la media de los aliados europeos, 150 mil hombres y mujeres frente a una media de casi 200 mil. En términos de esfuerzo en capital humano militar respecto al total de la población, España con un 0,39% de sus habitantes encuadrados en las Fuerzas Armadas, realiza casi la mitad del esfuerzo medio realizado por los países europeos miembros de la OTAN, un déficit similar al que se observa en términos de gasto de defensa. El contingente español es así casi una tercera parte del francés o el italiano, menos de la mitad que el alemán y casi un tercio inferior al británico.

Finalmente, y a pesar de la fuerte reducción experimentada en el número de efectivos militares en las últimas dos décadas, tampoco en términos de calidad, medida ésta como gasto realizado por miembro de los ejércitos, las Fuerzas Armadas españolas salen bien paradas con relación al resto de nuestros aliados. Así, mientras que España realizó en 1999 una inversión media de 52 mil dólares por soldado, la media europea de la OTAN se situó en 62 mil. En relación con las principales potencias, países como Francia o Alemania multiplican por dos la inversión por soldado español y el Reino Unido lo hace casi por tres.

Todas estas cifras significan tres cosas: que en términos de defensa España sólo puede ser considerada hoy como una potencia europea muy de segundo orden; que con estas cifras es muy difícil que España pudiera asumir ningún liderazgo en el incipiente proceso de desarrollo de una política de defensa y seguridad común; y que este nivel de esfuerzo en defensa no se corresponde con las capacidades económicas reales y la dimensión política que presenta nuestro país en la actualidad.

Pero nuestro déficit en defensa no es sólo de capacidades, sino también de voluntad política. Un ejemplo claro de esta falta de ambición en política de seguridad lo constituye la reducida aportación que realiza nuestro país a las fuerzas de la OTAN en misiones de paz. Así, el esfuerzo realizado por España en las distintas fuerzas aliadas desplegadas en los Balcanes se sitúa aún por debajo del esfuerzo medio realizado por los países miembros de la Unión Europea.

Las tropas españolas en misiones de paz suponían a finales de 1999 un total de algo más de 3.000 efectivos, la mayoría de los cuales están desplegados en la zona de los Balcanes bajo mando de la OTAN. Esto supone que nuestro país tiene comprometidas en este tipo de operaciones en torno al 2% de sus efectivos. Teniendo en cuenta que por cada soldado desplegado sobre el terreno son necesarios dos en suelo nacional, uno preparándose para salir y el otro reincorporándose, el volumen de los efectivos comprometidos, directa o indirectamente, alcanza en total la cifra de 9.000, lo que supone un 6% del total de nuestras Fuerzas Armadas.

Frente a estas cifras, el conjunto de los miembros de la Unión Europea desplegaba un total de 52.000 hombres y mujeres sólo en los Balcanes. Esto significa que la participación española representa tan solo un 5,7% del total del esfuerzo europeo en esa zona. Frente a este porcentaje, el Reino Unido asumía un 29% del despliegue (con un contingente cinco veces mayor al desplegado por España), Alemania un 21%, Francia un 18% e Italia un 10%. Incluso Holanda, un país con unas Fuerzas Armadas de tan solo 56 mil efectivos, despliega un contingente mayor que el español.
 
Todos estos datos ponen en evidencia el déficit histórico que arrastra nuestra defensa. Sin embargo, en todo análisis es más interesante estudiar las tendencias que quedarse en la descripción de las cifras. Así, si observamos la evolución experimentada por las diferentes potencias europeas en términos de gasto en defensa observaremos dos cosas. En primer lugar, que se está produciendo una cierta convergencia en los niveles de esfuerzo realizados por los distintos países. En segundo término, que España es precisamente el único país europeo que de hecho ha aumentado sus presupuestos de defensa en términos reales en los últimos tres años.

Así, en primer lugar, es necesario destacar que los países que realizaban un mayor gasto en defensa son precisamente los que han reducido de forma más intensa sus presupuestos en la última década. Alemania o el Reino Unido han reducido en los últimos diez años sus gastos militares en cifras próximas al 30%, mientras que la disminución media de los aliados europeos está en torno a un 14%.

La conclusión de una creciente convergencia en los niveles de gasto en defensa se reafirma aún en mayor medida si se compara la evolución del gasto en defensa como porcentaje del PIB. Así, mientras la media del área OTAN-Europa tiene una caída de 0,6 puntos porcentuales, situándose en el 2,2%, el Reino Unido reduce en 1,6 puntos la participación de su sector defensa en el PIB, Alemania y Francia en lo hacen en 1,2 puntos e Italia casi en uno. Por el contrario, España, con una caída más reducida de 0,5 puntos, mantiene el mismo diferencial de nueve décimas respecto a la media en todo el periodo.

En definitiva, se puede colegir que actualmente existe una progresiva convergencia en los niveles de esfuerzo presupuestario en defensa de las principales potencias europeas como consecuencia de la acelerada reducción del gasto militar que están realizando las principales potencias europeas. Así, si exceptuamos Grecia y Turquía, sujetos a una dinámica propia, la diferencia entre los dos extremos, representados por el Reino Unido en la parte superior y España en la inferior, que era de dos puntos porcentuales con relación al PIB en 1990, se ha reducido en la actualidad, ahora entre Francia y España, a 1,5 puntos.

Esta tendencia a una mayor convergencia en los niveles de gasto no sólo se mantiene sino que parece acentuarse en los presupuestos para el año 2000. Así, Alemania ha reducido para este año su presupuesto en un 7%, el Reino Unido lo ha recortado en un 1% y Francia lo ha hecho en un 0,65%. Por el contrario, España ha incrementado el suyo en un 4%.

Este crecimiento de un 4% que experimenta el presupuesto de defensa español para el año 2000 supone además consolidar una tendencia al alza que viene caracterizando a nuestro gasto militar en los últimos cuatro años, como consecuencia de una voluntad política encaminada a superar nuestro déficit histórico. Así, el crecimiento experimentado por nuestro presupuesto desde 1996 alcanza el 10,9 % en términos monetarios y el 2,5 % en términos reales.

Nuestro gasto militar viene a consolidar así una senda de recuperación tras los profundos recortes sufridos entre los años 1990 y 1997, reducciones que habían colocado a nuestras Fuerzas Armadas en una difícil situación de la que aún padecen algunas secuelas. En el año 2000, el gasto militar se vuelve a situar en índices de crecimiento más próximos tanto al incremento previsto del PIB (5,8% de incremento nominal) y por encima del crecimiento de gasto previsto en los Presupuestos Generales del Estado (3,7%).
 
Pero al margen de lo que es estrictamente el presupuesto del Ministerio de Defensa español, es necesario destacar tres aportaciones extraordinarias que están incidiendo de manera muy positiva en la financiación de nuestras Fuerzas Armadas. En primer lugar, los créditos concedidos por el Ministerio de Industria para la producción de los principales sistemas de armas de los tres ejércitos: el EF-2000, la fragata F-100 y el carro de combate Leopardo. La cuantía de esas inversiones asciende ya a más de 250 mil millones de pesetas.

En segundo término, el Ministerio de Defensa dispone anualmente de un crédito ampliable para financiar sus misiones de paz en el extranjero, de forma que el coste de estas operaciones no incida negativamente en el proceso de modernización de nuestros ejércitos. Este crédito supone una financiación añadida de entre 25 mil y 30 mil millones de pesetas anuales.

Finalmente, el Departamento está utilizando la enajenación del patrimonio inmobiliario que carecía de utilidad para las Fuerzas Armadas para acelerar el proceso de modernización de los ejércitos y suplir así el déficit de nuestra defensa. Estas enajenaciones, gestionadas a través de la Gerencia de Infraestructura y Material del Ministerio de Defensa, están suponiendo unos ingresos anuales añadidos en torno a los 25 mil millones de pesetas, cantidad que en los próximo años podría incluso incrementarse en mayor medida.

Por otro lado, y más allá de la cuestión estrictamente presupuestaria, creo que es necesario destacar el proceso de profesionalización de las Fuerzas Armadas que culminará en el año 2001. Este proceso hará que España, a pesar de la reducida entidad relativa de sus ejércitos, pueda convertirse en la tercera potencia europea, tras el Reino Unido y Francia, en disponibilidad de fuerzas proyectables para misiones internacionales. Alemania e Italia, a pesar de disponer de ejércitos de mucha mayor entidad, cuentan aún en su seno con un importante número de soldados de recluta obligatoria, muy limitados a efectos de participar en misiones internacionales.

En definitiva, la tendencia de los últimos años pone de manifiesto que se está produciendo un proceso de convergencia natural en los niveles de esfuerzo en defensa y de capacidades militares reales de los principales actores europeos. Un proceso de convergencia que está motivado fundamentalmente por los fuertes recortes de gasto militar realizados por las principales potencias, pero que se está acelerando también, al menos en el caso español, por el especial esfuerzo que está realizando nuestro país para profesionalizar y modernizar sus Fuerzas Armadas. España es de hecho el único país europeo que está incrementando en términos reales sus presupuestos de defensa. Este renovado esfuerzo, que probablemente se incrementará en los próximos años, responde a una decidida voluntad política no sólo de modernización de las Fuerzas Armadas, sino de asumir un mayor compromiso en las responsabilidades comunes de defensa y seguridad y de desarrollar un mayor liderazgo en el proceso de construcción de una futura defensa común en el marco de la Unión Europea.

Esta voluntad política reforzada se manifiesta también en las últimas propuestas españolas de participación en el futuro Cuerpo de Ejército de la Unión Europea. Así, según el compromiso adelantado por el Ministerio de Defensa español, nuestro país aportará a este Cuerpo un mínimo de 4.000 efectivos. Esto significa que el porcentaje de participación española se situará en torno a un 8% del total, lo que significa casi tres puntos porcentuales más del esfuerzo que nuestro país viene desarrollando en el marco de las actuales operaciones de paz desplegadas por la Alianza Atlántica. España está convergiendo así con sus principales socios europeos no sólo en términos de gastos y capacidades, sino también en términos de voluntad política.

Una política de seguridad más ambiciosa

La política de seguridad española en este comienzo de siglo debe tener cuatro grandes objetivos prioritarios: la revitalización del vínculo transatlántico, el desarrollo de una defensa europea, el fomento de la estabilidad en el mediterráneo y la intensificación de la cooperación en materia de seguridad con los países iberoamericanos.

La relación de España con la OTAN ha experimentado un profundo cambio en los últimos años. España ha pasado de ser un aliado renuente a convertirse en una de los socios más fiables y firmes con los que cuenta la Alianza. Para el Gobierno español actual, la OTAN y el vínculo trasatlántico constituyen de hecho la garantía última de seguridad y estabilidad en Europa.

Hay varias pruebas recientes de la profundidad de este cambio en nuestra política de seguridad. En primer lugar, la participación de las Fuerzas Armadas españolas en las operaciones en Kósovo. Las acciones de nuestro Ejército del Aire vinieron a ratificar con hechos la firmeza y la determinación con la que el Gobierno español, sustentado en un amplio consenso político y social, afrontó esa importante y delicada crisis. El posterior despliegue de unidades del Ejército de Tierra en la KFOR, si bien en una entidad ciertamente limitada, vino ha reincidir en la senda ya iniciada previamente en Bosnia a través de nuestra participación en IFOR y SFOR.

Pero quizá el hecho que mejor simboliza la nueva apuesta de España por la Alianza Atlántica lo constituya la decisión del Congreso de los Diputados de 22 de diciembre de 1997 de aprobar la plena participación española en la nueva OTAN. Esta decisión permitió a nuestro país participar desde dentro, por primera vez en su historia, en la definición de la nueva estructura de mandos de la Alianza. Todo este proceso, que incluyó negociaciones complejas y difíciles con algunos de nuestros aliados, ha cristalizado en la creación de un Mando Subregional Sur-Oeste en Madrid, con capacidad de planeamiento sobre todo el territorio nacional, incluyendo las Canarias, y dependiente del SACEUR a través del mando regional sur. Por otro lado, 250 oficiales españoles están en proceso de integración en los diversos cuarteles generales aliados, con una significativa cuota de 21 estrellas en lo que se refiere a los mandos superiores.

España ha pasado de este modo a protagonizar, junto al resto de sus aliados, los trascendentales cambios que la Alianza Atlántica está operando, particularmente en lo que se refiere a las reformas de sus estructuras y a su ampliación hacia el Este. Hay una renovada apuesta de nuestro país por esta nueva OTAN, a la que seguimos considerando piedra angular de toda la arquitectura de seguridad en Europa.
 

Pero en el marco de la relación trasatlántica es necesario destacar la potencialidad y la trascendencia que tiene para nuestro país la relación bilateral con Estados Unidos en materia de seguridad. El tratado bilateral de cooperación mutua fue concebido en su origen como una fórmula alternativa para vincular a nuestro país a la defensa aliada en los momentos más álgidos de la Guerra Fría sin tener que incluirlo en la Alianza Atlántica. Sin embargo, superada hoy la confrontación entre bloques y los déficits democráticos que impedían entonces nuestra plena incorporación a la Alianza, la renovación de este tratado bilateral supone una oportunidad para desarrollar una cooperación reforzada en materia de defensa y seguridad de nuestro país con Estados Unidos. Una cooperación que vendría a complementar la colaboración lógica de dos aliados en la propia OTAN. Esta relación especial puede convertir a España en un socio preferencial para los Estados Unidos en el Viejo Continente.

Esta relación especial está teniendo ya un claro reflejo en la dimensión industrial de la defensa. El acuerdo estratégico de Bazán con Loockhed para la exportación a terceros países de la fragata F-100 dotada del sistema Aegis y la más reciente adquisición de la Empresa Nacional Santa Bárbara por parte de General Dinamics, son dos ejemplos de cooperación transatlántica en un campo tan estratégico y políticamente relevante como es el de la industria de defensa.

La posición española en la Unión Europea es además una de las que defiende con más firmeza la necesidad de mantener y reforzar el vínculo trasatlántico, particularmente en materia de seguridad. Fortalecer ese vínculo, tanto en el marco multilateral de la Unión Europea y la OTAN, como en la relación bilateral de España con Estados Unidos, debe constituir uno de los ejes fundamentales de una renovada política española de seguridad.

El segundo pilar de nuestra política de seguridad debe ser nuestra más activa participación en el proceso de construcción de una defensa europea. El abandono por parte de la Unión Europea del pacifismo institucional que la había caracterizado desde su origen en la década de los cincuenta, es sin duda uno de los cambios estratégicos más importantes a los que asistiremos en el inicio del próximo siglo.

Tras las constantes y retóricas referencias a la necesidad de un Pilar Europeo de la Alianza Atlántica y la languidecente existencia de la UEO, también conocida como la “bella durmiente”, Europa parece ser consciente, por primera vez en su historia, de la necesidad de disponer de una política de seguridad propia y de una defensa común que dé consistencia a esa política de seguridad. Hay diversos factores que han propiciado esta evolución, y sobre los que no viene al caso profundizar aquí, pero entre los que no podemos dejar de mencionar el propio fin de la guerra fría y la consecuente desaparición de la amenaza nuclear y de la amenaza soviética sobre el territorio europeo, la profundización de la integración política en el seno de la Unión Europea y la creciente demanda de intervenciones militares como consecuencia de una mayor inestabilidad internacional, inestabilidad que incluye al propio territorio europeo y que nos está exigiendo intervenciones ante las que los intereses y prioridades europeas y norteamericanas no son siempre coincidentes.

En este contexto estratégico, el conflicto de Kósovo, donde se pusieron claramente de manifiesto la impotencia y las frustraciones europeas, puede ser considerado como el auténtico aguijonazo de salida para el desarrollo de una política de defensa común.

Como consecuencia de ello, las cumbres europeas de Colonia y Helsinki han adoptado múltiples iniciativas en materia de defensa y seguridad: la designación de Javier Solana como Mr. PESC, la apertura del Consejo de Asuntos Generales a los Ministros de Defensa, la integración de la UEO en la UE, la creación de una estructura de apoyo a las decisiones en materia de seguridad (comenzando por el diseño de un Comité Militar y de Seguridad y de un Estado Mayor Europeo) y, finalmente, la constitución de un Cuerpo de Ejército europeo de entre 50 y 60 mil efectivos disponible en un plazo muy breve y con gran capacidad de permanencia en el terreno de operaciones.

Una de las paradojas de este proceso es que una buena proporción del liderazgo necesario para la adopción de muchas de estas decisiones haya sido aportada por un país tradicionalmente considerado “euroescéptico”, el Reino Unido, y que hasta ahora se había opuesto a toda iniciativa europea en materia de defensa y seguridad que pudiera interferir con la OTAN. Sin embargo, nada de esto hubiera sido posible sino se hubiera articulado un consenso amplio en un reducido grupo motor de la iniciativa en el que además de los británicos están integrados Francia, Alemania e Italia.

España ha jugado un papel relativamente activo en todo el proceso, aún cuando haya quedado descolgada en algunas de las decisiones finales adoptadas. Sin embargo, nuestro país está en disposición de ejercer un mayor protagonismo en el desarrollo de esta iniciativa del que hasta ahora ha sido capaz de desarrollar.

Existen varias razones para que España pueda asumir un mayor liderazgo en este proceso de definición de una defensa europea. En primer lugar, España puede por su dimensión y peso político integrarse sin dificultad en el grupo motor de la iniciativa. Nuestro país será además, una vez que concluya el proceso de profesionalización en marcha, uno de los países europeos que dispondrá de mayor disponibilidad de fuerzas desplegables. Por otro lado, España cuenta con un instrumento extraordinariamente valioso en las nuevas misiones de paz, como es la Guardia Civil, un cuerpo de seguridad de naturaleza militar particularmente apropiado para hacer frente a procesos de transición en las misiones de paz desde una situación de conflicto abierto a una situación de completa estabilidad.

Sin embargo, ese mayor protagonismo español en el desarrollo del II Pilar de la Unión Europea pasa necesariamente por una voluntad política de co-liderar el proceso y por incrementar el compromiso español en los nuevos instrumentos comunes que se creen. Así, como primera medida, España debería incrementar su participación en el mencionado Cuerpo de Ejército europeo hasta alcanzar al menos una contribución de 5.000 soldados frente al compromiso actual de aportar únicamente 4.000. Un contingente de 5.000 hombres y mujeres nos situaría en un entorno del 10% de participación, lo que entendemos es el nivel mínimo para tener un peso significativo en la toma de decisiones.

En tercer lugar, el Mediterráneo ha sido uno de los ejes tradicionales de la política exterior española. España ha sido particularmente activa tanto en las relaciones bilaterales con los países del Magreb, muy especialmente con Marruecos, como en el impulso de las iniciativas de diálogo y cooperación desarrolladas tanto en el marco de la Unión Europea (Conferencia de Barcelona) como en el de la OTAN (Dialogo Mediterráneo). En este sentido, no cabe tanto innovar como persistir y profundizar en esta política de intensificación de las relaciones en un área que por su inestabilidad y proximidad geoestratégica resulta vital para los intereses de seguridad de nuestro país y de Europa en general. En este sentido, debemos reforzar la cooperación militar con estos países, fortalecer los actuales instrumentos de dialogo, fomentar nuevas medidas de confianza entre las dos orillas, lograr que la UE intensifique su cooperación económica y política en el área y que la OTAN dé un salto cualitativo desde el dialogo actual a una nueva dimensión de cooperación.

Respecto a Iberoamérica, nuestro objetivo fundamental debe ser el fortalecimiento de los regímenes democráticos existentes. Para ello, resulta esencial una creciente cooperación en asuntos de defensa que incida en la formación de civiles y militares sobre la definición y ejecución de políticas de seguridad y defensa. Unas Fuerzas Armadas eficaces, profesionales y firmemente comprometidas con el respeto a la democracia y los derechos humanos son un requisito fundamental para el correcto funcionamiento de un régimen de libertades. En este sentido, España puede jugar un papel extraordinariamente relevante mediante programas de colaboración que incidan en la modernización de los ejércitos y en la formación de los líderes políticos y expertos civiles necesarios para la formulación democrática de una política de defensa.

Una defensa congruente

Una política de seguridad más ambiciosa exige a su vez una política de defensa congruente. Asumir un mayor liderazgo en la definición y el desarrollo de la defensa europea, al mismo tiempo que se haga frente al resto de compromisos nacionales descritos, exigirá sin duda un mayor esfuerzo en defensa y una racionalización de nuestras estructuras político-militares.

Un mayor dinamismo de España en política de seguridad requerirá, antes que nada, una revisión de la estructura de decisiones en seguridad y defensa. Las estructuras de decisión en seguridad son las mismas que existían hace veinte años y no resultan adecuadas para el dinamismo y la complejidad que caracteriza hoy al ámbito de la seguridad internacional. La solución pasa por reforzar las capacidades de toma de decisión del Presidente del Gobierno, creando un Consejo de Seguridad Nacional, tal y como tienen otros países de nuestro entorno, que potencie las capacidades de análisis y asesoramiento que el Presidente necesita en cuestiones estratégicas.

Por otro lado, resulta imprescindible seguir avanzando en la superación del déficit histórico que padecen nuestras capacidades militares. Un mayor esfuerzo en defensa significa, antes que nada, continuar en la línea de un aumento moderado pero contante de nuestros presupuestos de defensa. Estos aumentos sólo serán compatibles con los objetivos económicos del Gobierno, entre ellos el de alcanzar el equilibrio presupuestario en el año 2001, en la medida en que se mantenga el fuerte ritmo de crecimiento de nuestra economía.

Pero incluso en este escenario de prosperidad económica, que permite incrementos significativos de nuestro gasto militar sin interferir en los objetivos generales de nuestra política económica, habrá que pensar en algunas medidas de carácter extraordinario que ayuden a superar el déficit histórico de nuestra defensa. Entre estas medidas destaca la necesidad de mejorar la eficiencia de nuestro gasto militar, la limitación de los efectivos finales a un máximo de 150 mil, el aumento de los ingresos extraordinarios vía enajenación de bienes patrimoniales en desuso y la imprescindible condonación de la deuda contraída con el Ministerio de Industria. Sólo sobre la base de ese moderado pero constante incremento del presupuesto y este conjunto de medidas adicionales puede garantizarse la viabilidad y la sostenibilidad económica del modelo de Fuerzas Armadas profesionales diseñado por el Gobierno, al mismo tiempo que pueda darse respuesta al reto tecnológico que trae aparejada la denominada revolución de los asuntos militares.

Un segundo desafío será la racionalización y centralización de la gestión y la logística de nuestras Fuerzas Armadas. La creación de un Ministerio de Defensa en 1978 supuso un notable avance en la elaboración de una política de defensa común para los tres ejércitos y en el necesario control político que debe existir sobre las Fuerzas Armadas. Sin embargo, esa estructura del Ministerio se ha venido a solapar a las estructuras preexistentes en los tres antiguos ministerios militares, estando pendiente aún un proceso de racionalización definitiva de su estructura orgánica y su funcionamiento administrativo.

En este sentido, se imponen fórmulas imaginativas, como la creación de agencias comunes que bajo el estatuto de organismos autónomos integren y racionalicen de forma real la gestión de las infraestructuras, la adquisición y mantenimiento del material, las comunicaciones y la investigación tecnológica de los ejércitos. Estos organismos autónomos comunes no sólo podrían realizar una gestión más eficiente de los escasos recursos disponibles, sino que permitirían importantes economías de escala y liberarían a un buen número de efectivos militares de labores burocráticas y administrativas para poder transferirlos a las unidades operativas.

En esta misma línea de racionalización de las estructuras, se impone a su vez una revisión del despliegue actual de las Fuerzas Armadas, lo que incluiría con toda probabilidad el cierre de numerosas instalaciones militares no estrictamente necesarias y la concentración en bases y acuartelamientos de numerosas unidades militares.

Un tercer objetivo sería lograr una verdadera acción conjunta de las Fuerzas Armadas como requisito esencial para poder posteriormente lograr una verdadera acción combinada a escala europea. Hoy pocos analistas militares dudan del hecho de que las actuales operaciones militares o son conjuntas o están condenadas al fracaso. La dificultad es como articular una cadena de mando simplificada que realmente integre todo el conjunto de las fuerzas disponibles en una acción conjunta de dimensión estratégica.

El problema de la acción unificada es, sin embargo, mucho más complejo que una mera reforma orgánica o el establecimiento de nuevas dependencias funcionales o de mando. La principal dificultad es que la acción conjunta requiere de una nueva cultura en las Fuerzas Armadas, una cultura de lo común que aún no se encuentra suficientemente desarrollada en nuestros ejércitos. En este sentido, la creación de la Escuela Superior de las Fuerzas Armadas y la unificación en su seno de los tres cursos de Estado Mayor puede suponer un notable avance. La idea de ubicar en un solo complejo todos los cuarteles generales y los órganos centrales del departamento puede ayudar también a vencer resistencias mentales.

Conclusión

España es un país emergente que está llamado a desempeñar un mayor liderazgo internacional en el inicio del próximo siglo. Esta mayor proyección exterior exigirá un reequilibrio entre la dimensión política, económica y cultural de nuestro país y sus más limitadas capacidades militares. Se impone así superar el déficit histórico que ha padecido nuestra defensa, especialmente en un momento en el que nuestro país puede situarse en la vanguardia del proceso de construcción de una incipiente defensa europea.

Nuestro país se encuentra por tanto en una disyuntiva histórica en la que debe definir el papel que quiere jugar en el seno de la Unión Europea y en el mundo. España debe decidir hasta que punto desea jugar las oportunidades que sin duda le está ofreciendo el nacimiento del nuevo siglo. Si la decisión es que España asuma una mayor responsabilidad y un mayor liderazgo internacional, una de las primeras cuestiones a plantearse es la necesidad de una nueva política de seguridad que eleve a una nueva dimensión tanto nuestra relación trasatlántica, como nuestra participación en la defensa europea, nuestro dialogo y cooperación en el Mediterráneo y nuestra colaboración con los países iberoamericanos en asuntos militares.

Esta política de seguridad más ambiciosa exigirá a su vez una política de defensa congruente. En este sentido, resulta imprescindible perfeccionar la adopción de decisiones en materia de defensa y seguridad, aumentar nuestro reducido esfuerzo en defensa, racionalizar nuestras estructuras y despliegues e impulsar la acción conjunta y combinada de nuestras Fuerzas Armadas.

Un mayor liderazgo internacional no está exento de riesgos y dificultades. En especial, hay que estar dispuesto a asumir los costes y las responsabilidades que ese mayor protagonismo implica. Pero una mayor proyección exterior de nuestro país no sólo proporcionará mayores niveles de desarrollo, de prestigio y de influencia para nosotros mismos, sino que contribuirá también a construir un mundo mejor, un mundo más estable, más prospero y más libre para el próximo siglo.