Terrorismo internacional: su impacto sobre la PESD

por GEES, 2 de octubre de 2001

Introducción
 
En menos de 72 horas tras los terribles ataques terroristas del día 11 de septiembre en Estados Unidos, la Unión Europea emitía una relevante declaración donde se reflejaba por primera vez la decidida determinación de los Estados Miembros en la lucha contra el terrorismo, así como la necesidad de cooperar estrechamente con los Estados Unidos en esta lucha. Igualmente, la UE llamaba a la aceleración y reforzamiento de su segundo y tercer pilares, de Justicia e Interior y de Política Exterior, de Seguridad y Defensa.
 
Posteriormente, en reunión extraordinaria del 21 de septiembre, el Consejo Europeo se reafirmaba en su posición de que la lucha contra el terrorismo es un objetivo prioritario de la UE y exige que, como tal, se incorpore a todas las políticas de la Unión, incluida la PESD.
 
Habida cuenta de que tal y como estaba definida la Política Europea de Seguridad y Defensa se limitaba a dotarse de capacidades para poder realizar las misiones Petersberg, de carácter humanitario, de gestión de crisis y de imposición de la paz, habrá que determinar cómo pueden las fuerzas armadas de los miembros de la UE contribuir a la lucha antiterrorista y cómo tienen que modificarse los objetivos y medios de la PESD para hacerse eco del mandato del Consejo Europeo.
 
En este apunte se intenta dibujar algunas medidas concretas que podrían avanzar en esa dirección, teniendo en cuenta, además, que en el semestre que se abre en enero del 2002, a España le corresponde la presidencia de la UE.
 
I.- El objetivo limitado de la PESD
 
Desde que el espíritu de Saint-Malo generó una intensa dinámica a favor de dotar a la UE de una política de seguridad y defensa común, la UE ha avanzado sobre la base de dos consideraciones: la primera, que lo verdaderamente importante y prioritario son las capacidades militares y que el debate institucional debe quedar supeditado a aquéllas; la segunda, que las misiones a las que la UE debía dar una respuesta militar son las llamadas “misiones Petersberg”, es decir, de ayuda humanitaria, gestión de crisis e imposición de la paz.
 
Las misiones Petersberg representaban la expresión de lo máximo a lo que se podía aspirar y se enmarcaban, en cualquier caso, en la concepción dominante desde los años 90 de que lo verdaderamente importante eran las misiones de intervención y exportación de la paz o, en terminología aliada, de apoyo amplio a la paz. En realidad, todo el desarrollo de la política de seguridad y defensa de la UE se inspira en la contradicción de ser una potencia económica y política y la imposibilidad de ejecutar por sus propios medios, como se ha demostrado ampliamente, una acción tipo Kosovo.
 
En cualquier caso, nadie había pensado en la necesidad de avanzar en la construcción de una defensa colectiva (que quedaba  teóricamente en manos de la Alianza Atlántica) y ésta, además,  se entendía en un sentido tradicional de defensa frente a una amenaza directa contra el territorio de la Unión.
 
Los atentados del 11 de septiembre han puesto dramáticamente de relieve que las misiones de paz son una acción indispensable en aras de la estabilidad internacional, pero también que no son  los únicos requerimientos de la seguridad, pues ésta puede ser puesta en peligro por la amenaza directa, aunque no militar, sobre el suelo de los Estados Miembros. Ese, y no otro, es el sentido último de la declaración del Consejo Europeo del día 21.
 
II.- El dilema de la inseguridad interior versus la seguridad internacional
 
En realidad los atentados del día 11 han puesto de manifiesto que los riesgos y daños que se pueden sufrir en el ámbito de la seguridad interior pueden ser mucho mayores que los que se deriven de la seguridad internacional. Mientras que las evaluaciones de las amenazas realizadas por la OTAN y otros organismos estiman que no existe un riesgo de ataque militar en los próximos 15 años, la realidad es que la amenaza del terrorismo global ha sido y puede ser mucho más inmediata y catastrófica.
 
Las fuerzas armadas occidentales, sobre todo las europeas continentales, han encontrado gran parte de su sentido desde el final de la guerra fría en  las misiones de paz, en tanto que único escenario de actuación práctica y real en un mundo estratégico carente de amenazas. Esto ha podido ser así porque la percepción de riesgos directos sobre el territorio nacional era prácticamente inexistente, pero una vez que el riesgo de sufrir ataques director renace, aunque de forma no pensada hasta ahora, se abre en la opinión pública una imagen esquizofrénica: por un lado, unas fuerzas armadas dedicadas a servir a los intereses de terceros en diversas partes del mundo a través de sus misiones de paz; y, por otro, unos ejércitos desentendidos de una situación interior con una seguridad cada vez más precaria.
 
Frente al terrorismo tradicional, era comúnmente aceptado que sólo las fuerzas de seguridad del Estado eran las únicas instituciones capaces de actuar. Tras la aparición del terrorismo de masas, hiperterrorismo o terrorismo catastrófico, como el del 11 de septiembre, se hace evidente que la sociedad espera de sus fuerzas armadas alguna intervención no sólo en la reacción a una agresión terrorista, sino también una contribución activa en su prevención y en la protección social.
 
III.- Algunas propuestas concretas
 
El compromiso militar de la UE consiste en dotarse de una fuerza de reacción o intervención de una entidad de cuerpo de ejército (unos 60 mil efectivos), más los elementos navales y aéreos de apoyo, capaz de ser desplegadas en tres meses y mantenerse sobre el terreno al menos un año. Siempre pensando en misiones de apoyo a la paz. Es lo que se conoce como el Objetivo General o Headline Goal.
 
Para determinar las contribuciones nacionales, en noviembre del año 2000 los miembros de la UE celebraron una Conferencia de Generación de fuerzas, donde se puso de relieve tanto las carencias estructurales europeas como las aportaciones nacionales destinadas a cubrirlas. El próximo mes de noviembre, bajo la presidencia belga, se celebrará una nueva conferencia, esta vez encaminada a determinar la racionalidad de lo aportado por cada uno, desde el punto de vista de la coherencia y eficacia de la fuerza global.
 
Aunque no hay mandato para ello todavía, ésta podría se una ocasión idónea para introducir una reflexión sobre cómo adaptar las misiones y las fuerzas necesarias para que la fuerza de intervención europea contribuyese eficazmente a la lucha antiterrorista. Por un lado, evaluando si sus unidades, soldados y medios realmente son capaces de participar en una acción de represalia, rápida, eficaz y contundente, lejos del territorio europeo y en un ambiente hostil, como la que los Estados Unidos está montando contra Afganistán; por otro, determinar cómo las fuerzas armadas pueden contribuir a la defensa del territorio de los Estados Miembros ante escenarios no convencionales como es el terrorismo de masas y ante la posibilidad de utilización de armamento nuclear, químico o bacteriológico.
 
En segundo lugar, es evidente que en la lucha contra el terrorismo la mejor herramienta es una inteligencia eficaz que ayude a su prevención mediante la información específica pero también a través de la capacidad de actuación encubierta. La UE, a diferencia de la OTAN, cuenta con un Centro de Satélites que, aunque sin satélites propios, trabaja sobre la multitud de medios abiertos hoy en día disponibles. La posibilidad de encomendarle tareas de seguimiento, detección y vigilancia de zonas donde se entrenan o se establecen grupos terroristas debe ser considerada. La creación de una unidad especializada en lucha contraterrorista en su seno o aún mejor, en la célula de seguimiento de crisis al servicio del Alto Representante supondría un gran paso adelante en adquirir una capacidad real de inteligencia en este terreno.
 
En tercer lugar, no es imaginable una inteligencia europea basada exclusivamente en medios privados y abiertos. Se debe aspirar a contar con un sistema de satélites específico y propio. De ahí que sea más urgente el establecimiento de una política espacial al servicio de la PESD. Su desarrollo, además, contribuiría enormemente al mantenimiento de la base industrial de alta tecnología en beneficio de la seguridad y defensa.
 
En cuarto lugar, la UE, siguiendo la iniciativa de la presidencia belga, debería caminar en la dirección de dotarse de un Concepto Estratégico, a través de la elaboración de un Libro Blanco tal vez, donde se recogiesen claramente los riesgos que todos los Miembros aceptan de forma colectiva y entre los que el terrorismo global debería, por fuerza, ocupar un lugar prioritario.
 
Por último, la UE, a través de sus Ministros de Defensa tendría que establecer unas directrices sobre cómo satisfacer colectivamente los requerimientos de la seguridad, a imagen y semejanza del ciclo de planeamiento aliado. Sólo que en esta ocasión la reflexión debería girar sobre dos aspectos principales: la definición de las unidades necesarias tanto para poder montar una operación de represalia, como para la defensa del territorio frente a los nuevos riesgos, por un lado; y, por otro, los cambios exigidos en las políticas de adquisiciones de los miembros para poder hacer realidad las estructuras y capacidades antes definidas. Por ejemplo, si se van a necesitar unidades pequeñas y de operaciones especiales, su transporte y apoyo aerotransportado (helicópteros) cobra nueva importancia; la defensa antimisiles o la vigilancia del espacio aéreo también exigen sistemas y equipamiento que hoy no es contemplado en los programas de inversiones. Contar con un número suficiente de misiles de crucero y bombas inteligentes, por ejemplo, será otra cuestión de equipamiento a considerar.
 
En este sentido, la UE también debería introducir claramente en la PESD aquellos aspectos ligados a las defensas estratégicas o defensas antimisiles, como la opción primordial para la seguridad del territorio frente a posibles agresiones balísticas.

IV.- Los objetivos de la Presidencia española
 
Es verdad que las presidencias de la Unión se encuentran muy limitadas por la herencia de la presidencia anterior y por el mandato que de ella recibe. Así y todo, nadie duda que el carácter de cada nación imprime una dinámica propia, genera una nueva lista de prioridades y, en todo caso, deja abierto temas para ser trabajados en sucesivas presidencias.
 
En temas de seguridad y defensa el objetivo común es lograr dotar a la UE, antes del 2003, de las capacidades militares efectivas especificadas por el Objetivo General, pero aún así, la presidencia belga se ha preocupado de introducir temas complementarios como puedan ser la elaboración de un Libro Blanco o un mayor control parlamentario de la PESD. En ningún caso, el tema del terrorismo había calado en los objetivos belgas.
 
España, con un claro interés en llevar a la UE la lucha contraterrorista, podría avanzar algunas ideas al respecto en el terreno de la PESD que complementaran sus iniciativas en el ámbito del segundo pilar. Así, por ejemplo, tomar el testigo belga en torno al proyecto de un Concepto Estratégico Europeo en el que se considera seriamente la amenaza del terrorismo internacional, sería coherente con nuestros intereses nacionales.
 
De la misma forma, el Gobierno español que ya expresó su comprensión y aceptación del “escudo antimisiles” con motivo del encuentro entre Bush y José María Aznar en Madrid,  podría desencadenar una reflexión en torno a las capacidades defensivas requeridas en el nuevo entorno estratégico tras el 11 de septiembre para garantizar la seguridad y defensa del territorio europeo frente a amenazas no convencionales, comenzando por la misilística.
 
En el terreno de la prevención, España podría intentar sentar las bases para la creación de una política europea de inteligencia en una doble vertiente, la del reforzamiento e institucionalización de la cooperación de los servicios de información europeos y la de la adquisición de medios específicos al servicio de la UE. Tal vez fuera aconsejable plantear para esto último la necesidad de acometer esta política con fondos comunitarios o financiación que vaya más allá de los presupuestos nacionales.
 
En el campo de la gestión de posibles crisis, la presidencia española, al hilo de las preocupaciones manifestadas por la presidencia belga en torno a los problemas de salud asociados a las operaciones militares, podría evaluar y estudiar el establecimiento de un mecanismo de atención a situaciones catastróficas al nivel europeo. Es impensable, por ejemplo, que un ataque químico de envergadura, o uno que utilizase armas bacteriológicas, pudiera ser resuelto con medios exclusivamente nacionales. Elevar los planes nacionales de emergencia podría resultar muy positivo.
 
En el terreno de la respuesta a una agresión, España podría comenzar el estudio de las posibles capacidades militares y opciones con las que la UE podría contar gracias a su Fuerza de Reacción Rápida y, en todo caso, identificar las carencias a cubrir.
 
En cualquier caso, muchas de estas consideraciones cobrarían su pleno sentido enmarcadas en ese Concepto Estratégico del que todavía carece la Unión Europea. Aunque España no había manifestado un gran entusiasmo por esta idea, las circunstancias abiertas tras los ataques del 11 de septiembre aconsejan un replanteamiento y una nueva postura al respecto. Un Concepto Estratégico que identifique el terrorismo internacional como una amenaza a la seguridad de los europeos sería una notable contribución española tanto en la construcción europea como para la lucha eficaz contra el terrorismo.