Salir de la crisis (II): implicaciones para la Defensa

por Enrique Navarro, 28 de junio de 2010

 

El impacto de la crisis en la Defensa Nacional
 
Ante este panorama de crisis cíclica y estructural quisiera referirme a lo que conozco más de cerca, el mundo de la Defensa, para analizar a un nivel microeconómico cómo cabe una política alternativa que tienda a limitar los efectos tanto cíclicos como estructurales de la recesión siguiendo el modelo general anteriormente comentado.
 
El caso de la defensa puede resultar si cabe de mayor interés ya que los recursos dedicados a esta política son casi inexistentes comparados con la media de otros países europeos que apenas recortan sus presupuestos de defensa en estas circunstancias. A ello su une el endeudamiento del Ministerio de Defensa con las empresas proveedoras que asciende a 27.000 millones de euros, equivalente a tres años del 100% del actual presupuesto, incluyendo todos los conceptos.
 
En relación con la coyuntura cíclica, a mi juicio se requieren de medidas extraordinarias que deben tener un alcance temporal limitado en el tiempo, que yo he fijado en cinco años, como plazo para el cual España debe haber reencontrado una senda de crecimiento estable y haber saneado sus cuentas públicas.
 
Comencemos por analizar la situación de partida. Como puede observarse si el conjunto de la economía española abordó la crisis con un superávit presupuestario, el Ministerio de Defensa no pudo abordar esta crisis en peores condiciones.
 
El presupuesto inicial de 2010 del Ministerio de Defensa y sus organismos autónomos ascendía a 8.817 millones de euros, un 6,14% inferior al año anterior. Si ello unimos el ajuste del pasado mes de marzo de 141, millones de euros, nos encontramos con un presupuesto de Defensa para 2010 un 9% inferior a 2009, el mayor ajuste presupuestario desde que existe el Ministerio de Defensa. Todavía está por decidirse si el nuevo ajuste afectará al Ministerio de Defensa, aunque parece difícil dada la actual situación.
 
Si comparamos el peso del presupuesto del Ministerio de Defensa sobre el global del Estado entre los años 2000 a 2004 creció desde el 4,88% al 5,75%; y desde 2004 a 2010 se ha reducido al 4,10% del total del presupuesto del estado. En términos comparativos con el PIB, en 2004 el gasto en defensa era el 0,80% del PIB y en 2010, apenas supera el 0,7%. Las previsiones del Plan de ajuste no van a ser tampoco muy favorables para la defensa ya que los recortes deberán continuar al menos tres años más para cumplir con el escenario previsto por el gobierno. El techo de gasto público para el año 2011 anunciado recientemente por el gobierno, llevará a una nueva reducción del presupuesto de defensa en próximo año en torno a un 7% de media.
 
En términos de su composición; el capítulo más afectado por la reducción del 2010 es el de inversiones, con una disminución del 35% respecto del año anterior, lo que ha llevado la tasa de gastos de personal sobre el total del presupuesto del 55,9% en 2005 al 65,5% en 2010; con una evidente descapitalización de las Fuerzas Armadas. Los gastos de material apenas suponen un tercio cuando en la media OTAN superan el 50% del total.
 
Siendo el gasto de personal el concepto de gasto con diferencia más importante, su composición tiene cuatro grandes elementos:
 
- Mandos en actividad: 1.911 Mill€.
- Personal en reserva: 604 Mill €.
- Tropa profesional: 1.734 Mill €.
- Personal Laboral: 649 Mill €.
 
Los gastos corrientes ascienden a unos 900 millones de euros después de los ajustes anteriores, siendo los capítulos de suministros y dietas lo que absorben el 85% del total de gastos corrientes.
 
Finalmente las inversiones se clasifican en inversiones militares con una reducción en 2010 del 42%, con una cifra de 678 millones de euros; Inversiones en mantenimiento con 469 millones y una reducción del 2,85% y finalmente unos gastos de I+D de 53,7 millones de euros con una disminución del 57%.
 
Una política anticrisis para la Defensa: las medidas urgentes
 
Con estos elementos ha de construirse una política anti crisis que englobe tanto los elementos de lucha a la crisis cíclica como a la estructural a la que hacía referencia en la primera parte de este análisis. Comenzando por la primera los objetivos de las políticas, a la luz de lo expuesto por las cifras son bastante evidentes.
 
Siendo el capítulo de nóminas el más elevado, más del 65% del presupuesto, los recortes deberían comenzar por una reducción del número de efectivos de tropa profesional, en unos quince mil efectivos; sé que es una medida rigurosa y que dejara unidades inoperativas, pero que puede generar unos ahorros de 350 millones de euros al año; reducción de los niveles de operatividad de la fuerza a aquellos necesarios para mantener los niveles de seguridad, dando de baja o pasando a un estado de preservación los medios más antiguos que a su vez son los más costosos de operar.
 
Congelación de la oferta de empleo pública durante cinco años que permita la reducción paulatina del número de empleados y de efectivos. En el caso de cuadros de mando, podría establecerse una tasa de reemplazo de 4:1, es decir por cada cuatro bajas un alta. Teniendo en cuenta que por la tabla de edad del personal en reserva, este capítulo tenderá a disminuir paulatinamente en los próximos años, esta medida podría servir para la reducción de los costes de personal en unos 200 millones de euros adicionales.
 
Si a ello añadimos una reducción de los gastos corrientes en un 10% incluyendo medidas de racionalización en la estructura y gestión, el Ministerio de Defensa podría reducir su presupuesto global en un 10% sin afectar a las inversiones y hacerlo sostenible a medio plazo.
 
En relación con las inversiones, a pesar del entorno restrictivo deben hacerse esfuerzos adicionales para incrementar el gasto en sostenimiento de las unidades que constituyen el eje de la acción de las Fuerzas Armadas. Medidas de racionalización del sostenimiento pueden traer algunos ahorros adicionales, aunque salvo que se reduzca plantilla de personal laboral, los ahorros serán menores en relación con la envergadura del problema.
 
El sector público empresarial y el institucional es otra asignatura pendiente dentro de la estructura del Ministerio de Defensa; la consolidación de las sociedades estatales del ministerio en una sola podría llevar a provechar sinergias y reducir su estructura que es soportada en gran parte por los fondos del Ministerio de Defensa. La fusión de todos los organismos de investigación incluyendo el INTA y el Canal de Experiencias Hidrodinámicas con el Instituto Tecnológico de la Defensa irían en la línea anterior. 
 
En unas circunstancias en las que la economía sufre un parón de esta envergadura con una caída de la demanda sin precedentes, el Estado no puede dejar de jugar su papel de incentivador y de generación de infraestructuras; las inversiones públicas deberían ser la última partida a tocar, y sin embargo, a la experiencia nos muestra que el gobierno recorta una y otra vez las inversiones ya que su elasticidad es mayor. Las inversiones en defensa ya han sufrido suficiente y no necesitan de más recortes. Por otra parte es necesario articular una política de I+D de defensa en el ministerio de ciencia y tecnología con sus recursos y dejar que el Ministerio de Defensa disponga de un presupuesto de innovación para el desarrollo de programas internacionales así como para el lanzamiento de nuevos proyectos con un alto contenido industrial y con tecnologías ya desarrolladas.
 
En el caso particular de la defensa existe un elemento añadido que limita notablemente el margen de maniobra, es la deuda del ministerio con las empresas suministradoras de 27.000 millones de euros, parte de esa deuda prefinanciada por el Ministerio de Industria. Al no tener impacto en déficit esa deuda podría alargarse sin que se generasen intereses ni revisiones de precios ya que son independientes de la fabricación y entregas de los sistemas que deben seguir con su calendario. La extensión del calendario de devolución hasta 2050 y el compromiso de no utilizar esta vía de financiación deberían aliviar la situación a corto plazo sin dañar las cuentas públicas y mantener una cierta operatividad con la continuidad del proceso inversor. Para dar una idea de la dimensión de la medida, si el periodo de amortización de la deuda se extiende cuarenta años, la factura anual sería de 675 millones de Euros, superior al presupuesto de modernización del año 2010.
 
La causa de este problema se halla en la falta de un escenario de sostenibilidad presupuestaria y en un uso desproporcionado de la financiación de programas con recursos de I+D del ministerio de industria. En junio de 1995 se firmó un MoU para la adquisición de carros de combate Leopardo con Alemania sin consignación presupuestaria; en noviembre de 1993 se firmó la orden de ejecución para la definición del proyecto de fragatas F-100 sin existir los recursos; asimismo ya se habían firmado los compromisos para el programa Eurofigther y FLA (Avión de transporte europeo) antes de 1995. Todos estos programas, ya iniciados, sólo pudieron abordarse con la prefinanciación del Ministerio de Industria a partir de 1997. De estos cuatro programas lanzados hasta 2003 hasta los 26 en vigor hay un largo trecho, pero esta discusión ya carece de fundamento salvo para demostrar que la sostenibilidad de los recursos es un elemento esencial de la gestión de los recursos asignados a la defensa.
 
Una política anticrisis para la Defensa: medidas estructurales
 
Ahora bien, a estas medidas de racionalización y de rigor deben acompañarse medidas estructurales que eviten que en las próximas crisis la Defensa pueda desaparecer como política pública en España. Dentro del capítulo de medidas a largo plazo, y como parte del decálogo anterior, la Defensa Nacional debe ser una política fortalecida dentro del necesario fortalecimiento del Estado y por tanto, sus recursos deben incrementarse a largo plazo en línea con el esfuerzo en defensa que realizan nuestros aliados.
 
Las reformas a largo plazo o estructurales deben centrase en la estabilidad de los recursos; en una nueva estructura mucho más flexible y adaptada a los entornos del futuro y unas directrices estratégicas claras y definidas.
 
1. En cuanto a la estabilidad de los recursos, una Ley de dotaciones para la Defensa a largo plazo constituye un elemento necesario; tratándose de una política de estado debería consensuarse un % del PIB destinado a la defensa, da igual que sea el 1 o el 0,5% del PIB, lo importante es la estabilidad y fijar las reglas del juego a largo plazo. Como parte del reforzamiento del estado que considero un pilar esencial del decálogo, debería establecerse una garantía del 1% del PIB dedicado a la defensa (me refiero a la sección presupuestaria del Ministerio de Defensa, para evitar problemas interpretativos) frente al 0,73% actual y un recurso garantizado de material del 50% de dicha cifra. Este objetivo debería alcanzar al final de la década. Sobre estos parámetros a largo plazo debería abordarse, a mi juicio, una reforma en profundidad de la defensa adaptándola a nuevas estructuras más flexibles y operativas.
 
La economía española es la novena economía mundial en 2010 según el Fondo Monetario Internacional, sin embargo en términos de gasto en defensa es el país número 22, y en términos de relación de gasto en defensa con el PIB es el número 127. No hacen falta muchos más datos para evidenciar que los recursos son limitados. Todas las economías más fuertes que la española gastan más que España en defensa, solo Brasil, por citar una economía de tamaño similar gasta casi el doble que España en defensa. Nos superan países como Canadá, Australia, Irán, Arabia Saudita, Rusia, India, Corea del Sur por citar algunos ejemplos.
 
2. Un aspecto que debe reforzarse es la elevación de la seguridad al máximo rango del estado a través de la creación de un Consejo de Seguridad Nacional dirigido por el presidente del gobierno que permita la articulación de un sistema integral de seguridad nacional en la que exista una unidad de acción en todos los ministerios y agencias con competencias en la materia. Además de esta visión integral de la seguridad, se podrán obtener mejoras de eficiencia evitando duplicidades.
 
En el aspecto interno y organizativo creo que debería abrirse un debate sobre la creación de un mando militar único con su Cuartel General y del que dependa orgánica y funcionalmente toda la Fuerza, estando los ejércitos encargados del apoyo a la Fuerza, garantizando el entrenamiento y que la fuerza tenga los medios necesarios para realizar sus funciones. Cuando las misiones son combinadas en su gran mayoría, la unidad de entrenamiento, doctrina, empleo de medios, etc. debería constituir un objetivo que revierta en una mayor eficiencia.
 
En cuanto a la composición del personal, principal elemento de coste, pueden realizarse mejoras significativas. Analizando las estadísticas históricas de composición del personal, en 1995 había 52.000 cuadros de mando, entre oficiales y suboficiales, y 160.000 efectivos de tropa, entre profesional y de reemplazo; en 2010 existen 48.000 cuadros de mando y apenas 80.000 efectivos de tropa profesional. Una mayor comunalidad y la creación de un único comando de Fuerzas Armadas podría permitir reducir la cifra de cuadros de mando por debajo de 40.000 y reducir el coste de personal en 240 millones de euros.
 
La reducción de las infraestructuras militares en un 30%, combinando recursos de distintos servicios en las mismas instalaciones y buscando emplazamientos más acordes con las necesidades reales y con menor valor urbanístico, sería otra medida que generaría importantes beneficios y sinergias.
 
Un Ministerio de Defensa más operativo distinguiendo la parte política, con su vertiente internacional claramente impulsada y una parte de gestión de recursos basada en el modelo de agencia, con mayor flexibilidad e introducción de criterios empresariales. Una agencia que gestione todos los recursos, con contratación unificada para todos los servicios y una nómina única, coordinada en la definición de requerimientos y en su satisfacción con el Estado Mayor de la Defensa.
 
Como señalaba, debe avanzarse en una reducción de organismos autónomos, y en particular continuar con un proceso de mayor homogeneización con la administración civil, fusionando las mutualidades de funcionarios con el ISFAS pero a la vez fomentando una sanidad militar que no puede ser sólo operativa ya que la formación y la práctica diaria se realiza en los hospitales, pero generando los acuerdos que permitan mantener esta necesaria actividad de la sanidad militar con una gestión integral y eficiente. Debería abordarse un estudio profundo sobre la continuidad del INTA dentro del ámbito de defensa, cuando las actividades que más crecen son de naturaleza civil, como la certificación de automóviles o duales como la certificación de aeronaves.
 
En relación con la administración periférica, las delegaciones de Defensa deberían integrarse en las delegaciones del gobierno con el fin de proporcionar una imagen de unidad de la acción del estado en cada provincia y reducir estructura con sus costes añadidos.
 
En definitiva un Ministerio de Defensa más operativo, eficaz y barato como un ejemplo de políticas públicas que bien podrían extenderse a otros campos de la acción pública.
 
Como indicaba en un principio, la coyuntura social y económica de nuestra nación es crítica y de cómo solventemos esta crisis va a depender nuestro futuro como estado, de ahí que las medidas deban ser extraordinarias y rigurosas. Estas medidas son todas impopulares y no gustan a casi nadie, pero no tomarlas sería tan frívolo como no tomar los medicamentos en caso de enfermedad simplemente porque saben mal.
 
Unas medidas que en el caso de la defensa pasan por un claro fortalecimiento de la política de defensa como política de estado pero a la vez adaptando las estructuras a los nuevos entornos y generando estructuras más flexibles y operativas.
 
No puede dejarse de lado la importancia de la política europea de defensa en la consolidación de un modelo de defensa nacional más eficiente. La generación de estructuras comunitarias de fuerzas y de administración con recursos comunitarios deberían posibilitar una optimización de los recursos y un fortalecimiento internacional europeo para compensar la pérdida de liderazgo económico y cultural que se va a producir en las próximas décadas.