Repensar las misiones de paz, algunas reflexiones sobre su pasado, presente y futuro

1.- Existe un imaginario colectivo sobre las llamadas misiones de paz. Si bien la opinión pública no sabe mucho sobre las mismas, no es menos cierto que cuando se pregunta sobre el desempeño de las misiones de paz saltan de inmediato dos imágenes complementarias. Cascos azules de la ONU y soldados españoles alimentando a niños o curando a civiles.

 

Esta imagen social de las fuerzas armadas en misiones de paz ha sido alimentada en España por un triple fenómeno:

 

a)      El trauma histórico de la izquierda para con los militares españoles y hacia todo tipo de acciones de combate;

 

b)     La anomina de la derecha para impulsar una mayor conciencia de defensa entre los españoles, quedando siempre muy a la defensiva, sobre todo tras el acoso al que se sometió al gobierno del PP por la crisis de Irak;

 

c)      El deseo de los propios militares de sentirse reconocidos en su función social y hacerse querer presentando una imagen de bondad y servicio a los demás muy alejada del horror y sufrimiento del combate.

 

2.- Esta imagen social aceptada y aceptable de las misiones de paz poco tiene que ver ya con la realidad de las actuaciones de los militares españoles en el exterior y le hace un flaco favor, en realidad, a la necesaria adaptación de nuestro instrumento de defensa en un entorno cada vez más exigente, complejo y arriesgado. De hecho, aunque se sigan denominando de igual manera, en poco se parecen las misiones de Afganistán o el Líbano, por ejemplo, con las de Bosnia o El Salvador. No reconocerlo significa un grave problema para las operaciones que deban desarrollarse en el futuro.

 

3.- Hasta 1991, las misiones de paz era algo claro y simple de entender. Se trataba de operaciones que la ONU ponía en marcha a fin de garantizar una paz que se había apenas fraguado entre contendientes. Sus elementos básicos consistían en la aceptación por las partes del despliegue internacional; la no toma de partido por parte del contingente ONU; y un limitado recurso a la fuerza, legítima sólo en caso de necesaria autodefensa. De ahí, por tanto, que la estructura y composición de las fuerzas ONU tendiera siempre a ser ligera, con escasa protección, menor potencia de fuego y poca capacidad de disuasión táctica.

 

4.- Entre 1991 y 1995 se van a producir un a serie de cambios, a penas perceptibles, pero de honda trascendencia para el devenir de las misiones de paz. En primer lugar, la ONU va a externalizar en los Estados Unidos la fuerza para recuperar Kuwait tras ser invadido por Saddam Hussein. Ya no serán cascos azules, sino soldados de la coalición internacional los que actúen al servicio de las resoluciones de las Naciones Unidas (principalmente la 678).

 

En segundo lugar, tras la agresión por parte del ejército de Saddam contra los kurdos, una vez finalizada la campaña Tormenta del Desierto, la comunidad internacional se vio obligada a proteger al pueblo kurdo con un despliegue militar a pesar de ir contra los deseos del régimen de Saddam, quien sólo lo aceptó bajo la amenaza de sufrir de nuevo graves consecuencias militares. El consejo de seguridad de la ONU aprobó la resolución 688 instando al despliegue internacional, en suelo de un país extranjero y en contra de la opinión de su gobierno efectivo.

 

Un tercer desarrollo vino de la mano de la intervención en los Balcanes. Tras el fracaso de la misión específica de la ONU, UNPROFOR, y ante la impotencia de los propios europeos para detener la guerra civil en Bosnia- Herzegovina, fue la OTAN la encargada de intentar detener el conflicto y lograr un marco de entendimiento entre las partes que asegurara cierta estabilidad y paz. La Alianza se embarcó en una campaña aérea, denominada Deliberate Force, que, efectivamente, consiguió sus resultados: forzar a las partes a aceptar la presencia de tropas en el suelo en misión de mantenimiento de la paz. O sea, la Alianza recurrió al uso de la fuerza real al objeto de alcanzar la aceptación de las partes para un despliegue terrestre (acuerdos de Dayton de 1995). A partir de este momento, las misiones de  paz no son contradictorias con una acción coercitiva previa que logre imponerlas sobre las partes en conflicto. Realmente distinto de lo concebido por la ONU años antes.

 

5.- Esta segunda fase de las misiones de paz, que acepta como algo lógico el poder militar orientado a crear un marco estable para el desarrollo de las técnicas habituales de mantenimiento de la paz,  no será el punto final de la transformación de estas operaciones. Desde 2002 en Afganistán y desde 2006 en el Líbano, las misiones de paz se van a desarrollar en un ambiente no benigno, con puntas de hostilidad a cargo de elementos cuyo objetivo es imposibilitar el buen desarrollo de la misión o, incluso, a veces, el enfrentamiento directo con sus integrantes. Esto ha significado en la práctica que, por necesidades de autoprotección, o para el buen cumplimiento de sus tareas, los soldados en misiones de paz han entrado en acciones tácticas ofensivas, borrado aún más la distinción clásica entre operaciones de apoyo a la paz y operaciones de combate.

 

En la medida en que hoy sabemos que el mundo occidental cuenta con un enemigo autoproclamado, la jihad internacional o terrorismo islamista, como se prefiera, y también en la medida en que las misiones de paz tengan lugar en tierra del Islam, la eventualidad de tener con lidiar con ataques directos y sostenidos se vuelve inevitable. De ahí que los despliegues tengan que ser cada vez más robustos, cuenten con mayor protección y potencia de fuego, y deban desempeñar acciones de disuasión sobre el enemigo, inclinando a las misiones de paz más hacia el lado de la gestión de un conflicto que hacia su extremo más puro de ayuda humanitaria, gestión de crisis o mantenimiento de la paz.

Las misiones de paz del futuro tenderán a ser misiones de paz y guerra simultáneamente.

 

6.- Las fuerzas armadas españolas  comenzaron a participar en las llamadas misiones de paz en 1989. Se están ya a punto de cumplir veinte años de aquello. Desgraciadamente en todo este tiempo la definición de “misiones de paz” se ha vuelto más confusa sin que nadie haya intentado arrojar algo de claridad conceptual en este punto. De esa forma, bajo este concepto se realizan operaciones de muy diversa naturaleza y alcance, desde misiones de verificación que exigen la participación de muy pocos efectivos, a la imposición de la paz, donde con frecuencia se tiende a confundir en la práctica la acción defensiva con la ofensiva.

 

Exigir al gobierno una claridad expositiva sobre el tipo de misión que se está desarrollando, su naturaleza y sus objetivos, no es caer en un estéril debate académico o nominalista, sino una responsabilidad para con nuestros militares.

 

7.- La tipología de las misiones de paz que nos encontramos en la práctica de estos veinte años es, sin embargo, muy clara desde el punto de vista de las tareas a desarrollar:

 

a)      misiones de verificación (normalmente de acuerdos de desarme de guerrillas o procesos electorales);

 

b)     misiones de ayuda humanitaria (tras catástrofes naturales, desde huracanes a terremotos, pasando por tsunamis);

 

c)      misiones de mantenimiento de la paz en zonas asoladas por un conflicto bélico y en donde las partes han acordado el despliegue internacional (Bosnia, Kosovo, Líbano);

 

d)     misiones de imposición de la paz (Afganistán).

 

8.- Desde el punto de vista de la aceptación de la misión sobre el terreno, habría una gran diferencia entre una aceptación más o menos entusiasta o resignada por las partes en conflicto, esto es, donde se da un ambiente relativamente benigno, y allí donde surge una oposición o rechazo a la presencia de las tropas o al desarrollo de la misión, es decir, donde el ambiente es hostil.

 

9.- Desde el punto de vista institucional, las misiones podrían a su vez clasificarse según el organismo que las origina y la cadena de mando que emplean, bien sean ONU, UE u OTAN.

 

Aunque las misiones de paz suelen asociarse en el imaginario colectivo a los “cascos azules” de las Naciones Unidas, la práctica nos muestra que las tropas españoles han dependido por lo general o de la UE o de la OTAN, sin menoscabo por ello que la ONU santificara las misiones con un mandato.

 

10.- Con la experiencia española en la mano, surgen rápidamente algunas tendencias y rasgos que se mantienen en estos años:

 

a)      en primer lugar, el crecimiento numérico de los efectivos desplegados en el exterior. Partimos de unas pocas decenas de observadores a finales de los 80, para culminar en cerca de cuatro mil a finales de 2003, antes de la retirada socialista de Irak. En la actualidad, y según el acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de diciembre de 2005, renovado el 29 de diciembre del año pasado, se fija en 3.000 la cifra máxima de soldados españoles en el exterior;^*

 

b)     En segundo lugar, la creciente importancia de las misiones si plazo fijo de realización, cuyo inicio se conoce, pero no la fecha de su terminación (puede ser el caso de Bosnia, donde llevamos desplegados más de 15 años en sucesivas operaciones en la misma zona; Afganistán, desde 2002; o tal como se configura, la participación en la UNIFIL);

 

c)      En tercer lugar, una creciente y constante ampliación del horizonte geográfico y estratégico de actuación. Se comenzará por la parte del mundo más próxima históricamente a nosotros (Centro América), para continuar con los Balcanes, incursiones limitadas en África y acabar tan lejos como Afganistán.

 

d)     En cuarto lugar, y como producto tanto de la mayor distancia respecto a España, así como por el crecimiento del contingente desplegado, la logística y el sostenimiento se revelarán como elementos claves para el éxito de la misión.

 

e)      Quinto, la escalada del costo de las misiones de paz ha sido constante. Para este año 2007, es muy probable que la factura del despliegue de las FAS en el exterior alcance los 600 millones de euros. Y aunque la financiación venga de la mano de partidas presupuestarias de carácter extraordinario (partida 228) al margen del presupuesto de defensa, no deja de representar el monto total una proporción del gasto en defensa relativamente significativa (el 7’5% de los 8.050 millones de euros para el 2007 o, si se prefiere, casi un tercio de todo lo que se destina a adquisiciones reales). Puesto aún de otra forma, cada soldado desplegado en el exterior conlleva un coste de 200.000 euros al año o 16.666 euros al mes.

 

Cuando se compara la inversión española en nuestras misiones de paz con la de otros países, las misiones españolas suelen salir más caras por soldado, lo que puede llevar a pensar que el número de soldados desplegados no es el óptimo desde el punto de vista financiero.

 

f)       Desde el punto de vista social, encuesta tras encuesta, la sociedad española muestra un gran apoyo a la realización de misiones de paz con carácter genérico. Igualmente y de momento ha encajado con estoicismo las bajas que se han ido produciendo en estos años y que ya ascienden a las 140 (incluidas las del accidente del Yak).

 

g)     Desde el punto de vista político, sólo Izquierda Unida y ERC se han mostrado críticos, no tanto con las misiones de paz en general, como con el desarrollo que ellos consideran ofensivo y no de mantenimiento de la paz de la misión en Afganistán.

 

h)     Desde el punto de vista estratégico, las misiones de paz han aumentado en complejidad. Por un lado, se ha producido una competencia y solapamiento de diversas instituciones multilaterales actuando en una misma zona o teatro, lo que ha exigido un mayor grado de coordinación institucional no siempre alcanzado; por otro, las tareas de reconstrucción nacional ha requerido la presencia sobre el terreno, cada vez antes, de organizaciones ajenas a las fuerzas armadas, desde ONGs, a funcionarios civiles, lo que ha exigido que los militares desarrollen un concepto comprensivo de sus tareas y cómo llevarlas a cabo.

 

11.- Tres han sido principalmente los puntos de debate político en la España de los últimos años:

 

a)      En primer lugar, la legitimidad/legalidad de las misiones de paz según cuenten o no con un mandato específico del Consejo de Seguridad de la ONU. Este ha sido un debate recurrente desde las filas del PSOE en la oposición y el gobierno, orientado, sobre todo, a deslegitimar la decisión del gobierno Aznar sobre la misión de ayuda humanitaria enviada a Irak en 2003.

 

b)     En segundo lugar, la necesidad o no de contar con una aprobación previa del Parlamento español. También ésta ha sido una baza política jugada por el PSOE quien ya venía exigiendo alguna medida al respecto desde la guerra de Kosovo (donde el gobierno popular tuvo que preparar un documento en el que se fijaban las relaciones ejecutivo/Cortes en lo tocante a las operaciones militares en el exterior. Documento que nunca se llegó a consensuarse finalmente por diversas razones que no vienen al caso). En cierta medida, el debate ha sido cerrado por el propio PSOE con la aprobación de la Ley de Defensa Nacional donde se deja estipulado el proceso de decisión y consulta parlamentaria antes del envío de las tropas al extranjero, siempre y cuando la urgencia de la situación lo permita.

 

c)      En tercer lugar, y esta vez desde el PP, sobre la realidad en el terreno de las llamadas misiones de paz por el gobierno y que esconden riesgos y acciones que en nada las diferenciarían de misiones más ofensivas. Tras los sucesivos atentados contra nuestras tropas en Afganistán y el Líbano, el Partido Popular ha hecho bascular sus críticas al gobierno sobre la base de que esconde que nuestras tropas están en guerra de facto.

 

d)     Sólo de una manera incipiente y subsidiaria se ha planteado la idoneidad del material, composición y entrenamiento (amen de tácticas y reglas de enfrentamiento) de nuestras fuerzas en el exterior.

 

12.- Desde un punto de vista miope, puede muy bien que el debate que se produzca sobre el futuro de las misiones de paz gire únicamente sobre el nivel de riesgo razonable para nuestras tropas. En mi opinión personal debería centrarse mucho más en los factores que están llevando a una mutación profunda y duradera de este tipo de misiones. A saber.

 

a)      El inexorable reemplazo del consentimiento de las partes por el rechazo de una facción a la presencia internacional. Esto exigirá que cada vez más el despliegue tenga que ser más robusto y cuente con los elementos suficientes para imponerse en el nivel táctico, incluyendo el uso de la fuerza, siempre y cuando no se altere la estabilidad estratégica lograda. El consentimiento no será un  principio sine qua non del despliegue, sino que se aceptará o no en función de al efectividad del mismo en relación a los objetivos a alcanzar;

 

b)     La imparcialidad en la actuación tampoco se sostendrá en la medida en que el derecho a la protección de las poblaciones se impongan como criterio rector. En el nivel táctico, tomar partido no contradecirá la naturaleza de la misión de paz;

 

c)      La necesidad de enfrentarse y eliminar a aquellos que se opongan al proceso de paz o reconstrucción, ya sean criminales, insurgentes, guerrilleros o terroristas, pondrá el uso de la fuerza en primer plano y, en consecuencia, la frontera entre misión de paz y misiones de combate tenderá a difuminarse progresivamente;

 

d)     La existencia de un enemigo global, como es la jihad internacional, conlleva la necesidad de permanecer alertas en todo momento y teatro de operaciones, máxime si es tierra del Islam. Los requerimientos operacionales de ambientes no benignos, si no hostiles, acelerarán esa difuminación de la frontera conceptual y práctica entre operaciones de paz y de combate.

 

13.- El reto para nuestras fuerzas armadas, y para nuestra sociedad en general, será pasar de un modelo basado en la aplicación de técnicas para asegurar el consentimiento de las partes (esto es, el tradicional peace-keeping) o de imposición de esa misma técnicas (peace-enforcement) a otro que por necesidad deberá bascular mucho más sobre el uso selectivo de la fuerza y la mezcla de reconstrucción material e institucional con operaciones de combate.

 

El actual gobierno está del todo incapacitado para efectuar este paso ya que se encuentra prisionero de su retórica y de su concepción de las FAS como una ONGs robusta, pero ONG al fin y al cabo. Sería una tarea prioritaria para un gobierno del PP replantearse el cómo, el por qué y el para qué de la participación española en las misiones de paz.

Si algo muestra la experiencia de gobierno es que si España quiere jugar en la escena mundial como un actor serio y creíble, tiene que hacerse valer mediante su presencia en todos los terrenos, incluido el militar. No en vano la visión estratégica de Aznar coincidió con el momento de máxima expansión de nuestros militares en el exterior.

 

No se trata, por tanto de replegarse, escudados en una definición estrecha de los intereses nacionales. Sino de preparar a nuestros ejércitos y a la opinión pública para los retos y las condiciones de las nuevas misiones de paz, que también lo son, de hecho, de guerra. Nos guste o no.

 

^* Una interpretación literal pero ladina de este acuerdo llevaría a argumentar que ese límite sólo afecta a los soldados de nacionalidad española y que, por tanto, si se tiene en cuenta la participación de emigrantes sin nacionalizar en las filas de nuestros ejércitos, se podría sobrepasar sin que ello supusiese una violación del precepto.

Fuente: Ministerio de Defensa