Por un concepto estratégico de la OTAN realmente nuevo

Los Jefes de Estado y de Gobierno de la OTAN manifestaron durante la cumbre de Madrid de julio de 1997 su intención de revisar el Concepto Estratégico aliado de 1991 de tal manera que se asegurara su 'consistencia con la nueva situación de seguridad y los retos de Europa'. Posteriormente, en diciembre pasado, los ministros de asuntos exteriores y defensa fijaron las bases de dicha revisión, y expresaron su deseo de que esté terminada para la próxima cumbre de Washington, coincidiendo con el 50 aniversario de la Alianza.

Las primeras aportaciones de las naciones ya circulan entre las capitales y será el Grupo de Coordinación Política el responsable de realizar la redacción conjunta del nuevo texto.

Se abren dos posibilidades: considerar el nuevo concepto estratégico como la culminación de todos los cambios acometidos por la Alianza durante los 90, certificando su sentido político-estratégico, o entender la revisión no como una mera actualización, sino como un ejercicio de innovación que siente las direcciones básicas de la Alianza del Siglo XXI.

 

La tentación incrementalista, de actualizar e incorporar los cambios imprescindibles, posiblemente sea la más sencilla y coherente con los mecanismos de funcionamiento aliados, teniendo en cuenta además, el escaso margen de tiempo para la revisión, pero corre el riesgo de acabar con un texto que, al igual que el del 91, se quede anticuado enseguida.

 

Revisar el Concepto Estratégico del 91 no es sólo una necesidad histórica (recuérdese que mientras se elaboró, la URSS era la principal amenaza, pero que a las pocas semanas de ser aprobado en Roma, la URSS pasó a formar parte de la Historia), sino que es la primera gran oportunidad con que se encuentra la Alianza para incorporar todos los cambios políticos y militares que se han sucedido en estos años y que han modificado radicalmente el panorama de la seguridad en Europa.

 

En el 91 la OTAN supo introducir valiente y velozmente cambios sustanciales en su visión estratégica, aunque no llegasen a ser tan sustanciales como los cambios de la realidad misma. Ahora también debería plantearse con valentía considerar los cambios necesarios para responder a las necesidades del siglo XXI.

 

 

En el Concepto Estratégico del 91, la OTAN desarrollaba cuatro tareas esenciales: contribuir a la seguridad en Europa; servir de foro de diálogo transatlántico; garantizar la disuasión y la defensa colectiva de sus miembros; y mantener el equilibrio estratégico en Europa. Una mirada desde finales de los 90 lleva a replantearse todas ellas.

En primer lugar, parece claro que el mantenimiento del equilibrio estratégico debe ser una tarea a revisar en profundidad a tenor del clima y los mecanismos de cooperación que la OTAN mantiene ya con Rusia. El equilibrio numérico nunca fue un objetivo de los arsenales americanos, ingleses y franceses entre sí. Y si de verdad no hay dudas sobre la nueva naturaleza de las relaciones con Rusia, tampoco debería serlo entre la Alianza y dicho país.

 

En segundo lugar, garantizar la defensa colectiva sigue siendo imprescindible si se quiere mantener la cohesión y la solidaridad aliada. Pero ya no es una función suficiente si la OTAN quiere gozar del apoyo social y político indispensable. Paradójicamente, la OTAN preparó y mantuvo a sus fuerzas para luchar una guerra que nunca, afortunadamente, llegó a estallar. Sin embargo la OTAN ha empleado su poder militar en una misión para la que no había sido diseñada, fuera de su área de actuación y contra un adversario que no la amenazaba con una agresión directa. Bosnia y las misiones de paz en todos sus niveles, desde la prevención a la ayuda a la reconstrucción, pasando por los ataques de castigo, se van a convertir en el día a día real de la Organización.

 

Curiosamente, las misiones derivadas del art.5, repeler una agresión contra alguno de sus miembros, son las que tienen un mayor grado de compromisos formales en la OTAN, mientras que las misiones no art.5, las contingencias reales, se desarrollan gracias a mecanismos ad hoc, sin compromisos colectivos, y gracias a la voluntad de unos pocos. A veces, incluso, sin pasar por el Consejo Atlántico en eso que se ha llamado 'coalitions of the willing'.

 

En ese sentido, la Alianza, sin perder, lógicamente, el compromiso de defender sus intereses vitales, debería ser capaz de incorporar como misión esencial el mantenimiento de la paz en sus diferentes facetas, lo que la OTAN denomina Operaciones de Apoyo a la Paz y los americanos Operaciones Distintas a la Guerra.

 

No se puede olvidar que gran parte del Concepto Estratégico es un esfuerzo para hacer comprender a los ciudadanos la estrategia aliada. Parecería esquizofrénico plantearles que la OTAN sigue siendo vitalmente importante para acciones que no se ejecutan y que sus esfuerzos en zonas como Bosnia no se consideran esenciales.

 

Ahora bien, y relacionado con las misiones de paz, si la Alianza decide incorporarlas a sus tareas fundamentales, se tiene que ser conscientes de que, entonces, la OTAN tendrá que reservarse la posibilidad de poder actuar bajo su propia autoridad, sin tener que contar con un mandato previo de ONU o de la OSCE. El compromiso aliado deber ser para con los principios de las Naciones Unidas y el derecho internacional y no con las instituciones y sus peculiares mecanismos de toma de decisiones. Es bien conocida la larga parálisis del Consejo de Seguridad bajo la política del 'nyet' soviética.

 

Igualmente, la acción aliada de los últimos años lleva a replantearse lo que debe ser el área de actuación de la OTAN. Una aplicación rígida los supuestos territoriales definidos por el art.6 del Tratado de Washington hubiese impedido la presencia y actuación de fuerzas de la Alianza en la pacificación de Bosnia. De hecho, el viejo debate sobre los límites de la OTAN, el dentro y fuera de área, quedó desfasado con las nuevas misiones de paz, aunque no tanto. En el Golfo, léase Kuwait o el Kurdistán, países miembros de la Alianza estuvieron presentes, aunque no la Alianza como tal; a Albania fueron dos miembros, España e Italia, no la OTAN.

 

La OTAN nace como organización regional al amparo del art.51 de la Carta de Naciones Unidas y dado que la línea de confrontación se plasmaba en centroeuropa, su máxima atención se debía a la seguridad europea. Con los cambios de los 90 ha quedado patente que la seguridad europea hoy, depende de la estabilidad de la periferia aliada, aumentando la inestabilidad a medida que uno se aleja de su centro.

 

Analistas norteamericanos defienden que ha llegado el momento de hacer de la OTAN una organización global ya que los principales riesgos a la seguridad de sus miembros ni siquiera se encuentran ya dentro de los límites geográficos de Europa. Pero esto es algo difícilmente asumible. En cualquier caso, el proceso de elaboración del nuevo concepto estratégico debiera servir para alcanzar una visión compartida por todos los aliados sobre el territorio que cubre los compromisos de defensa colectiva, las potenciales zonas de actuación en aras de la estabilidad y la paz y el resto de áreas con intereses estratégicos de desigual intensidad. Posiblemente sea mejor volver flexibles los límites que borrar o dibujar fronteras en otra parte.

 

En tercer lugar, continuar siendo un foro de consultas entre sus miembros es algo más que lógico. En este aspecto el nuevo concepto tiene que reconocer la contribución de la ESDI para lograr un diálogo más equilibrado entre las dos orillas del Atlántico.

 

Por último, contribuir a la seguridad en el Continente es una tarea irrenunciable, no hay dudas. El tema es cómo. Con la agenda actual, la mejor contribución de la OTAN para alimentar un clima de seguridad estable pasa por su ampliación. No se trata ya de digerir la adhesión de Polonia, Hungría y la República Checa, decidida en Madrid en julio pasado. La OTAN debe plantearse para su futuro nuevas incorporaciones, sin plazos pero también sin dilaciones. Primero, porque hay candidatos llamando a nuestras puertas; segundo, porque no se debe enviar un mensaje erróneo a Moscú de que, debido a su oposición a la primera ampliación aliada, ésta no va seguir produciéndose.

 

Brezjinski dijo en la última reunión de la Asamblea del Atlántico Norte celebrada en Barcelona que se deberían aceptar las candidaturas de Eslovenia y de uno de los bálticos, a fin de equilibrar geográficamente la Alianza. La geografía, sin embargo, no debe ser el único factor determinante. La OTAN ya fijó sus criterios y lo único que debe plantearse ahora es que sin nuevas ampliaciones la extensión de la seguridad, en tanto que tarea básica, será imposible. Por otra parte, aunque ampliar sea un sine qua non, no es necesario que cada nueva ola traiga al club un grupo de nuevos miembros. España ingresó de manera aislada y si hay algún candidato que cumpla con los criterios ya fijados de decidida naturaleza democrática y capacidad de contribuir efectivamente a la defensa colectiva, podría ser aceptado independientemente de los demás.

 

Por otro lado, el Concepto del 91 asumía una concepción amplia de la seguridad, en donde el diálogo y la cooperación jugasen un papel muy relevante. Al final de la década ya sabemos el papel y las relaciones entre las diversas instituciones que contribuyen a la seguridad desde diversos ángulos, desde las Naciones Unidas, la UE a la OSCE y la UEO. Como también sabemos que los mayores riesgos a la seguridad en Europa no provienen de amenazas militares sino de inestabilidades políticas, sociales, económicas, étnicas y religiosas. En ese sentido, la contribución que la Alianza puede hacer para aliviar muchas de las tensiones no es ni mejor ni superior a la que se hace desde otros foros. La OSCE, por ejemplo, juega un papel esencial en la prevención de conflictos y gestión de crisis, como la UE lo hace en el diálogo euromediterráneo.

 

Durante las incertidumbres de los primeros 90 la OTAN tuvo la tentación de querer convertirse en el gran paraguas de la seguridad colectiva. Hoy el panorama institucional permite hablar de organizaciones complementarias que se refuerzan mutuamente y la Alianza debe saber reconocer que en el actual contexto estratégico la fuerza militar es el instrumento de último recurso y no siempre el más adecuado para lidiar con los conflictos. Eso sí, cuando no queda más solución que el empleo de la fuerza, la OTAN se revela como la columna vertebral de nuestra seguridad y la de nuestros vecinos.

 

 

En el terreno de las directrices para las fuerzas armadas, el Concepto del 91 dio grandes pasos, abandonando la defensa adelantada y recomendando la reorganización de las fuerzas según su disponibilidad. Aún así, la orientación primaria de las mismas era la defensa del territorio aliado. Hoy sabemos del papel que pueden llegar a jugar fuera de nuestras fronteras para imponer y garantizar la paz. En ese sentido, las implicaciones del concepto CJTF, la modularidad, la multinacionalidad de los 'building blocks', así como la capacidad de proyección, movilidad y gestión de información, son características básicas de los ejércitos del siglo XXI y como tales deberían quedar reflejadas en el nuevo concepto estratégico.

 

En cualquier caso, los redactores del nuevo concepto estratégico deberán tener bien presente el fenómeno de reducción que han experimentado las fuerzas armadas aliadas y los presupuestos de defensa de los aliados. Cumplir más misiones con menores efectivos es una tarea difícil y de proseguir con la actual tendencia de asumir mayores compromisos internacionales sin garantizar las necesarias dotaciones llegará un punto en que sea imposible.

 

La Alianza ha mantenido siempre un áspero debate sobre el reparto de las cargas. Ante la permanente tentación de aligerar déficits y presupuestos cobrándose los 'dividendos de la paz', el concepto estratégico debería asumir algunas directrices para estabilizar el esfuerzo compartido de las naciones miembros. La OTAN tiene que ser capaz de hacer sobre el terreno lo que sus representantes deciden que van a hacer. Evidentemente hay muchas fórmulas para garantizar que la contribución de cada aliado sea efectiva y la proporción del gasto en defensa no es suficiente. España puede muy bien argumentar que la profesionalización de sus fuerzas armadas le confiere mayores capacidades y, por ende, una mejor contribución a las seguridad colectiva.

 

Sin embargo un cierto compromiso con la adecuación financiera, humana y tecnológica de los ejércitos no estaría de más. Particularmente en un momento donde se está produciendo una revolución tecnológica muy importante y donde quién se descuide o se equivoque al escoger sus armamentos perderá el paso de los requerimientos del mañana, sean comunicaciones, misiles o inteligencia.

 

Pero tal vez sea en el terreno de las armas nucleares donde mayores modificaciones puedan introducirse. En el 91 los sistemas nucleares se consideraron de 'uso improbable', pero su despliegue en el continente era juzgado deseable en tanto que expresión de la debida solidaridad aliada. La Alianza debería recuperar ahora el lenguaje de su cumbre de Londres de 1991 y modificar su doctrina nuclear de tal forma que dichos sistemas fuesen verdaderamente 'armas de último recurso'. Paralelamente cabría preguntarse si sigue siendo necesaria la solidaridad nuclear aliada y si no se podría lograr ésta mediante otros mecanismos que permitiesen eliminar todas las armas nucleares tácticas del Continente.

 

Hablar de solidaridad nuclear táctica cuando la Alianza admite que para las operaciones de paz la solidaridad dependa exclusivamente de aquellos miembros deseosos de demostrarla resulta complicado de entender.

 

 

En fin, ante la Alianza se abre un nuevo siglo cargado de retos y promesas. Por primera vez en su historia no se siente amenazada directamente por ningún peligro real e inminente. Hay nuevos factores de riesgos y nuevas áreas a las que prestar atención, pero ninguna, bajo las actuales y previsibles circunstancias, es tan dramática como la experiencia vivida en el enfrentamiento Este-Oeste.

 

La OTAN puede dedicar sus energías a exportar seguridad y estabilidad. Sería una pena que el ejercicio de revisión de su concepto estratégico no se aprovechara del momento.