Origen y alcance de la estrategia de seguridad europea
por Juan F. Carmona y Choussat, 6 de agosto de 2012
La estrategia europea de seguridad puede ser analizada como un documento burocrático o como un concepto. Es ambas cosas, aunque parece razonable que el concepto preceda a la formulación concreta de un texto. De otro modo este se convertiría en un mero instrumento de relaciones públicas ajeno a la protección de los intereses estratégicos a los que formalmente se debe.
1. La Estrategia de Seguridad Europea de 2003
La Estrategia Europea de Seguridad (EES) fue adoptada por el Consejo Europeo el 12 de diciembre de 2003.
Entre sus antecedentes pueden citarse la creación del Comité Político y de Seguridad[1], del Comité Militar[2] y del Estado Mayor de la UE a principios de 2001.
No obstante, es evidente que la circunstancia histórica que determina la promulgación de la estrategia es la necesidad de reaccionar política y mediáticamente a la invasión de Irak por EEUU en 2003 en coalición con el Reino Unido, Australia y Polonia y la división surgida a raíz de esta intervención entre los Estados miembros de la UE. Existía, como es habitual en Europa, una superestructura administrativa para la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD o PCSD)[3] como parte de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) pero faltaba el acuerdo acerca para su utilización, lo que ahora se paliaba más por razones políticas que de estrategia defensiva.
La EES se sitúa en la línea de la Estrategia de Seguridad Nacional de EEUU que le había precedido en 2002. Aparecen análogas amenazas a la seguridad, pero con una óptica diferente.
El documento se redactó a instancias del Alto Representante de la UE para la PESC, Javier Solana, y fue presentado al Consejo Europeo, que lo adoptó en su reunión del 12 y 13 de diciembre de 2003. Identifica los retos mundiales y las principales amenazas contra la seguridad de la Unión clarificando los objetivos estratégicos de la UE para hacerles frente mediante un concepto que denomina multilateralismo eficaz. Este parece querer reflejar una idea equidistante entre la entonces en boga coalition of the willing, que protagonizó la ayuda a los americanos en su lucha contra el terrorismo, y el multilateralismo condenado al bloqueo propio de la ONU.
Hay también una deliberada voluntad en el documento de incluir conceptos ajenos a la estrategia puramente militar tratando de comunicar una imagen no beligerante, de resolución preventiva de conflictos mediante medios preferentemente no militares, lo que podrá criticarse, pero es debido en parte a que la UE como tal carece casi absolutamente de medios militares y de las competencias para aplicarlos. Se cita así entre los aspectos no militares pero que serían estratégicamente relevantes, la globalización como elemento de frustración e injusticia y la competencia por los recursos naturales, lo que quizá sea ir demasiado lejos.
Las amenazas a la seguridad de la Unión son:
1. El terrorismo;
2. La proliferación de armas de destrucción masiva;
3. Los conflictos regionales;
4. El debilitamiento de los Estados;
5. Delincuencia organizada. El tráfico de drogas.
La mención de estas amenazas es tributaria de la situación del momento, siendo especialmente significativa la identificación de Afganistán, el país con derecho a cita entonces por el cobijo que los talibán habían proporcionado a Bin Laden. De lo que en el fondo se trataba era de una interpretación europea del Eje del Mal de Bush, que en lugar de incluir países deliberadamente dedicados a violentar el orden internacional incluía aquellos que habían sido “secuestrados” por terroristas. Aunque lo cierto es que no era la “debilidad” estatal la que había provocado la llegada de Al Qaeda a las montañas del Hindu Kush, sino precisamente el control del poder del país por los talibán vencedores de los conflictos tribales.
Define luego el documento tres objetivos estratégicos de la Unión Europea:
1. Hacer frente a las amenazas.
El concepto tradicional europeo de autodefensa (guerra fría) se basaba en la amenaza de una invasión pero ahora debíamos estar dispuestos a actuar antes de que una crisis se produjese. Era la versión europea de la preemption que tanto daba que hablar aquellos años y que Europa asumía como una prevención de orden no militar. En todo caso la mera mención de la necesidad de “hacer frente a las amenazas” suena algo perogrullesca.
2. Construir la seguridad en los países vecinos.
La tarea debía ser promover al Este de la Unión y en las fronteras de la cuenca mediterránea, un conjunto de países bien gobernados con los que la Unión pudiera mantener estrechas relaciones.
Esto plantea hoy cuestiones de trato internacional con regímenes como los de Ucrania o Bielorrusia, así como la protección de países como Georgia. Se volverá enseguida, y más adelante, sobre la particular situación de la cuenca mediterránea.
3. Basar el orden internacional en un multilateralismo eficaz.
La idea subyacente era que la mejor protección para nuestra seguridad era un mundo formado por Estados democráticos. Es evidente que esto es cierto, pero lo es menos que esa haya sido la estrategia en la evolución sufrida por los países árabes del Mediterráneo en la llamada primavera árabe. Incluso en aquél donde se intervino, sin que tuviera nada que ver la EES sino la OTAN, la Libia de Gadafi, no es seguro que se haya dado una suficiente continuidad a la intervención para favorecer la transición a un régimen democrático. El afán por el desarrollo de un derecho internacional decente y aplicable, con intervención de tribunales, como el Tribunal penal internacional sería loable si lo admitiera el estado de la comunidad internacional, en donde la mayoría de los países no son democráticos-liberales y en donde el respeto a la “legalidad” formal se convierte en excusa para la inacción en la protección de intereses legítimos.
En todo caso, a la vista de esas amenazas y objetivos, en el año 2003 se deducían una serie de implicaciones políticas para Europa. Con arreglo a la estrategia de seguridad, la Unión debía mejorar en varios ámbitos:
1. Debía ser más activa en la persecución de sus objetivos estratégicos.
En este caso es cierto que tanto la imposición de diversas rondas de sanciones contra Siria como contra Irán, incluyendo el embargo petrolífero que acaba de entrar en vigor, aunque no se enmarque estrictamente en el cumplimiento de la EES siguió la recomendación incluida en ella.
2. Desarrollar sus capacidades: por ejemplo, con acciones como la creación de una Agencia de Defensa;
3. Desarrollar políticas coherentes: esfuerzos diplomáticos, junto con las políticas de desarrollo, comercio y medio ambiente;
4. Cooperar con sus socios, en especial en la relación transatlántica.
La ambición legítima de la EES era que la Unión Europea fuera vista, a partir de entonces, como protagonista mundial. Los Estados Unidos desempeñaron un papel capital en la integración y la seguridad europea, en particular por medio de la OTAN y la OCDE, ambas insertas en la continuidad del Plan Marshall. Pero la UE aparecía como formalmente dispuesta a asumir su parte de responsabilidad, al menos sobre el papel de la EES.
En suma, el documento marcaba la primera vez en que las instituciones de la UE definieron con palabras propias cuáles eran las amenazas contra su seguridad. La identificación común de estas era interpretada por el entonces Alto Representante de la PESC como la base para una futura acción común. Probablemente el concepto más importante en la elaboración de la estrategia, que, como tal tenía mucho más de mercadeo que de mecanismo de pensamiento militar o estratégico, fue el multilateralismo efectivo. Se buscaba presentar a la UE como un actor planetario más activo por su población de más de 450 millones, por equivaler, hoy, a la cuarta parte de la economía mundial, y por tener una función importante que desempeñar en el mundo en prevención de las amenazas.
Se consideraba pues que había llegado el momento en que Europa podía contribuir adecuadamente a construir un mundo más unido, seguro y justo, un orden internacional basado en la ley. Estos eran los verdaderos objetivos estratégicos de la Unión Europea: pero este multilateralismo eficaz era en realidad más cercano al fortalecimiento de la Organización de Naciones Unidas o a la idea de un gobierno mundial, una legalidad internacional que como una prioridad europea de acciones eficaces representadas por el modelo de las coaliciones occidentales puestas de moda por las intervenciones contra el terrorismo en Afganistán e Irak.
Debe subrayarse que esta posición era legítima y que dada la diversidad de posiciones en Europa acorde con la necesaria cooperación capaz de engendrar algo fecundo de la EES. De hecho, las ya resaltadas acciones adoptadas en relación con Siria e Irán podrán considerarse insuficientes, hasta incoherentes, pero representan un tímido avance en la afirmación de la posición europea en el orden internacional. Implican asimismo elementos de presión no despreciables que podrían ser fácilmente complementados con acciones nacionales compatibles.
Uno de los elementos capitales de la estrategia suena hoy, sin embargo, a anacronismo. Así, se fomentaba la intervención europea para prevenir la proliferación de armas de destrucción masiva. Se asumió expresamente un compromiso preventivo respecto a las ambiciones nucleares de Irán porque facilitaría la existencia de un mundo más justo. Francia, Inglaterra y Alemania participaron, y lo siguen haciendo, directamente en las negociaciones.
Es dudoso que la parte sustancial del fracaso en impedir a Irán continuar su programa proceda de Europa, que de hecho impuso sanciones notables contra Irán, en especial el embargo de importación de petróleo, pero lo cierto es que ha quedado incumplido el objetivo de prevención. Irán enriquece hoy uranio con naturalidad hasta el umbral del grado armamentístico y las potencias implicadas están dispuestas a permitirlo en un ejemplo claro de revaluación de los objetivos de una negociación cuando aparecen como inalcanzables.
La insistencia de la estrategia en que ninguna de las nuevas amenazas era puramente militar citando especialmente la pobreza extrema o las pandemias en los países en vías de desarrollo o la prevención de la competencia peligrosa por los recursos naturales o energéticos diluía en realidad su valor como disuasoria de las amenazas reales aunque la hiciera más apropiada para el consumo mediático.
La estrategia no negaba la naturaleza fundamental de nuestra relación con Estados Unidos. Consideraba asimismo que nuestra asociación será más eficaz cuanto más equilibrada fuera. Era así más acorde a la propia posición actual de los Estados Unidos que en principio miraron con reticencia esta afirmación europea estratégica, pero que al menos desde que públicamente el secretario Gates leyó la cartilla a la OTAN el verano pasado, consideraron que la contribución europea a la protección Atlántica era tan escasa que cualquier intención de mejorar era bienvenida.
Una mayor capacidad europea debería permitir una incrementada acción conjunta según argumentaba la estrategia en origen. También, debido a su naturaleza global, la relación transatlántica va más allá de la relación UE-OTAN, lo que en efecto incluye a los países de la UE que siendo neutrales fundan esta neutralidad más en los peligros de la anterior guerra fría que en el rechazo a todo tipo de acción disuasoria de la violencia contra Occidente.
Pero la propia presentación pública del documento debe ser puesta en perspectiva. Siempre tienen lugar análisis sobre el conjunto de riesgos y amenazas nacionales, al menos siempre existe, de acuerdo con los mecanismos tradicionales de las alianzas, una evaluación similar en el ámbito internacional entre socios. La novedad está en su publicidad.
La comunicación pública de las estrategias de seguridad empezó en 1986, cuando el Congreso de Estados Unidos aprobó la Ley Goldwater-Nichols, que obligaba al Presidente a remitir al Senado un informe anual sobre su política de seguridad nacional.
Pero fueron sin duda los atentados del 11S los que obligaron a George W. Bush a ir más allá, dando el máximo relieve a su nueva estrategia de seguridad. No solo fue presentada en el Senado sino difundida masivamente a la comunidad internacional y anunciadas las intervenciones preventivas y la proyección en solitario del poderío estadounidense. Esto era fundamental, por una vez, no solo desde la perspectiva interna de valoración de las amenazas para una sociedad, sino como anuncio a los enemigos de que se les haría frente – pues su intención era precisamente debilitar la resistencia y forzar a los Estados Unidos a la rendición como lo habían hecho o así creían con los soviéticos en 1979 – y como elemento de anuncio a los nacionales, para tranquilizarles sobre las intenciones de su país y manifestarles la debida información, hasta en periodo de guerra, acerca de los planes de una nación democrática.
Algo más tarde se vieron las reacciones a esto por parte de otros países con fuerte identidad nacional. Así las de Cameron en Reino Unido o Sarkozy en Francia. El británico creó a su llegada el Consejo de Seguridad Nacional y meses más tarde aprobó una estrategia nacional de seguridad titulada “Una Gran Bretaña fuerte en un mundo de incertidumbre”, en octubre de 2010. El francés, con el concurso de la Asamblea Nacional, redactó en 2008 un Libro Blanco sobre la seguridad y defensa cuya revisión se anuncia ahora y para la que Hollande ha nombrado a un diplomático implicado en las misiones de paz de la ONU. También la OTAN ha adoptado en su reciente historia distintos conceptos estratégicos, el último en el mes de noviembre del 2010.
Incluso, en diciembre de 2009, Rodríguez Zapatero encargó a Javier Solana, recién cesado en su cargo de Alto Representante del Consejo Europeo de Política Exterior y Defensa, la elaboración de un documento oficial en el mismo sentido. La Estrategia Española de Seguridad fue aprobada el 24 de junio de 2011, acaso con el objetivo de marcar ideológicamente el contenido de la Defensa en un momento en que se intuía el cambio político[4]. No es seguro que desdibujar el carácter militar de la Defensa en un entorno con medios casi inexistentes constituyese una actualización de la estrategia española de protección.
2. Informe de 2008 para la revisión de la EES
Años después de la EES, la presidencia francesa del Consejo de la UE citaba entre las prioridades de su mandato la aprobación de una nueva. El documento presentado por el alto representante para la PESC al Consejo Europeo el 11 de diciembre fue, sin embargo, formalmente un informe sobre su aplicación[5]. La situación guardaba relación con el contexto de la presidencia francesa de 2008, la paralización del tratado de Lisboa y, con él, la elección de nuevo alto representante a quien correspondería la promoción de una nueva EES.
Se advertía la relevancia de los Estados miembros más implicados y, sobre todo, de Francia que sigue al mando de la locomotora defensiva europea por el reparto de papeles real en la UE y el peso de su Ejército, desde la cumbre franco-británica de St. Malo en 1998. Disponía de un buen programa y acababa de definir su proyecto para Europa en su propio Libro Blanco sobre la seguridad nacional y la defensa.
Pero la puesta al día de la EES no fue posible.
La diplomacia francesa -y con ella todos los Estados interesados en una mayor integración militar europea- pronto pudieron comprobar la fortaleza de la oposición de algunos países, y particularmente el más desarrollado militarmente: el Reino Unido. Frustrada, la presidencia francesa tuvo que limitarse a impulsar la redacción de un mero informe de evaluación sobre la aplicación y utilidad de la Estrategia.
El Consejo Europeo celebrado en Bruselas el 11 y 12 de diciembre de 2008 cerró la presidencia francesa y se centró en adoptar un informe sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad aprobada en 2003.
El informe revisa de alguna manera el cumplimiento de los que llama “retos” de la EES. Estas son sus consideraciones.
En cuanto a la proliferación de armas de destrucción masiva se refiere al desmantelamiento por parte de Libia de su programa, probablemente por la implicación de Inglaterra en el asunto, pero lo cierto es que nada tuvo que ver con un éxito de la EES sino con el temor de Gadafi a la política afirmativa de Bush en el cercano Irak. Por lo demás insiste en el carácter multilateral de los esfuerzos, exclusivamente negociadores, y en la proposición de más tratados.
Es llamativo que en el capítulo siguiente, dedicado a la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada, se reiteren las necesidades de mejora en los ámbitos de justicia e interior, mezclando elementos no necesariamente vinculados y restringiendo la política antiterrorista a una idea policial y judicial. Aún más lamentable es la ausencia de mención a los atentados de Londres o Madrid, como si la estrategia de 2003 no se hubiese referido en ningún caso al terrorismo como instrumento de desestabilización política de las sociedades europeas, cuando alguien poco acostumbrado a las menudencias diplomáticas pudiera haber pensado que se trataba de una cuestión principal.
El documento se centra seguidamente en revisar la ciberseguridad, la seguridad energética y el cambio climático. La mención de lo último es especialmente prescindible, pero en cuanto a los aspectos de seguridad informática y energética se antojan elementos técnicos a tener en cuenta en un ámbito global de protección estratégica, aunque no definidoras de la revisión exitosa de una estrategia previa. En el caso energético, de notable importancia, se insiste en la dependencia energética de Europa para el 2030 en un 75%.
Una segunda parte del documento se refiere al afianzamiento de la seguridad en Europa y el exterior. Parece ser que los conflictos europeos, como el entonces reciente entre Rusia y Georgia estaban en vías de solución, y que los externos como el reiterado de Oriente Próximo, en referencia a Israel, y de Irán o Afganistán requerían un mayor esfuerzo diplomático europeo. De nuevo, salvo en el caso en que los objetivos ya estaban formados anteriormente no se adivina aquí evaluación alguna, sino un mero repaso a las situaciones.
Donde el documento sí parece proporcionar alguna orientación es en lucha contra la piratería, en la relación entre seguridad y desarrollo y en la prevención del tráfico de ciertas armas. No obstante, es inseguro que esta haya servido de algo en aspectos especialmente dictados por las circunstancias y el pragmatismo en estos últimos años. El avance de la lucha contra la piratería ha visto positivos aspectos europeos complementados con incoherentes respuestas nacionales, en especial en supuestos de secuestros; el desarrollo es dependiente de las disponibilidades presupuestarias sin que se haya aprovechado para reafirmar con especial claridad la relación entre democracia liberal y desarrollo, lo que no sería una alternativa inútil a la entrega de dinero a fondo perdido.
Por fin el documento concluye con recomendaciones con las que es difícil discrepar. Se promueven mayores capacidades y mayor eficacia para enfrentarse a un mundo cambiante ¿En algún momento no lo es? Y se requiere un mayor compromiso con los vecinos. Y se aprovecha para insistir en el hallazgo del multilateralismo eficaz porque: “Para afrontar problemas comunes no hay nada que pueda sustituir a las soluciones comunes.” Amén a eso. Se pone el acento en la protección de los derechos humanos y la prevención de crímenes contra la humanidad y el genocidio.
Lo que Europa parece seguir defendiendo aquí es un multilateralismo estructurado. El fortalecimiento de instituciones internacionales de gobierno mundial, donde los Estados y las organizaciones internacionales cooperen entre sí y con la sociedad civil en el marco de un conjunto normativo universal por bloques y que resulte vinculante. En suma, la construcción doctrinal de la soberanía compartida. Ya se han destacado los inconvenientes actuales a tal pretensión. Por otra parte, el asunto sigue sufriendo de una especie de motivación de revocar ex post facto la política exterior de George W. Bush, darle la vuelta y atribuirle un nuevo enfoque. Si la doctrina neoconservadora, más moderada que la caricatura pintada por sus críticos, abogaba por un bilateralismo ampliado, donde los Estados Unidos consultaran con sus principales socios en el marco de relaciones mutuas omnicomprensivas y donde los acuerdos a adoptar tuvieran como límite la eficacia, esto es, no abandonar los objetivos esenciales de la estrategia originaria, a lo que responde el documento europeo es a la irresistible necesidad de ajustar cuentas mucho después del final del partido. En todo caso, la búsqueda de una cooperación internacional factible en el marco de la prevención de conflictos y la detención de guerras es loable y su mención responde a un estadio actual de las cosas en que no existe debiendo ser suplida caso por caso. Aplicable por ejemplo a Libia en su momento, con apoyo militar directo, pero no a Siria hoy.
Es naturalmente discutible que se olviden cuestiones esenciales como la insuficiencia e incoherencia del gasto, no destinado a la mejora de las capacidades tanto como al personal, y que se olviden defectos estructurales sin aludir siquiera a la necesidad de consenso, al menos entre los determinados a hacer algo.
Los cambios estratégicos mundiales cogieron a la EES y a su revisión con el pie cambiado, por eso ambos documentos suenan a arcaicos a los pocos años de su aprobación. Como se ha señalado atinadamente, la seguridad nacional sigue siendo una competencia exclusiva de los Estados miembros, tal y como reconoce el artículo 42 del tratado de la UE, y son los gobiernos quienes rinden cuentas ante los ciudadanos y sus parlamentos nacionales. Por el contrario, la UE sólo dispone del ejercicio de la competencia que le deleguen sus estados miembros y no responden de sus actos de seguridad ni ante el Parlamento europeo ni ante los ciudadanos europeos. Todo esto explica la ausencia de orientación global y la repetición de lugares comunes.
Por otra parte no hay una vinculación coherente con la política de seguridad interior. La cooperación policial y judicial en materia penal (el ejemplo clásico son la euroorden o el listado europeo de grupos terroristas) se ven como elementos separados de la estrategia exterior o de defensa. Debe reconocerse que el Consejo de Justicia e Interior aprobó el 25 de febrero de 2010 una Estrategia de Seguridad Interior de la UE.
En casi diez años, la EES ha permitido el uso de las capacidades al servicio de la UE para el desarrollo de numerosas misiones militares, policiales, civiles o mixtas desde los Balcanes, al Cáucaso, pasando por Palestina o el Congo.
No obstante no ha habido una actualización de la EES. La actualización de la estrategia norteamericana (NSS) se produjo en marzo de 2006, y luego en 2010, y se promulgó una nueva Estrategia de Defensa Nacional (NDS) en junio de 2008. Un entorno occidental de mayor seguridad compartida lo confirma la actitud americana que olvida los miedos pasados a una actitud asertiva europea. Paradójicamente la paralización es ya cosa nuestra.
En este contexto es especialmente frustrante el resultado de la Agencia Europea de Defensa (AED) que, en la práctica, se limitó a comprobar compromisos de capacidades nacionales y a pretender mejores precios de material militar sin mayores ambiciones.
El problema capital sigue siendo la falta de definición de valores e intereses que justifiquen combatir conjuntamente.
En suma, la actualización de la Estrategia Europea de Seguridad de 2003 sigue pendiente.
3. Nueva estrategia para nuevas amenazas
La presente situación de la UE sumida en una crisis económica cuyo precedente se busca en la del 29 y cuya reacción está llevando a una federalización imperfecta basada en equilibrios de poder que desbordan el estricto modelo de los tratados, obliga a una nueva reflexión global que supera el marco burocrático.
La crisis, hoy transformada en una crisis de la deuda de los estados del bienestar, comienza con la quiebra de una serie de bancos de negocios americanos. La reacción inicial, basada en la interpretación de las elites americanas de la del 29, se funda en la resistencia absoluta a estas bancarrotas y se resuelve con el saneamiento público de estas instituciones mediante la inyección de dinero público y con el uso de sofisticadas técnicas monetarias expansivas con supuesta limitación del dinero en circulación. Todo ello sobre economías ya altamente endeudadas. La expansión pública subsiguiente debía paliar por un plazo la ausencia de capacidad crediticia de los bancos. Ante la constatación del mismo problema en Europa se distinguen rápidamente dos modelos, el británico, dispuesto a seguir el ejemplo americano, y el alemán, incapaz de resistirse plenamente a esta política pero preso de su propia herencia conformada por el rechazo a la inflación y el recuerdo de una reciente reforma institucional y económica basada en el control de la deuda, el gasto público y la racionalización del mercado laboral.
Es decir, estados del bienestar con economías con dificultades para crecer en situaciones normales y con elevados pesos públicos en la economía y resistencia a la reforma se vieron abocados a entregar dinero público a los bancos para evitar una fuga de depósitos, temor legado de la crisis del 29. El resultado no se hizo esperar, y la carga, sobre estados ya discutiblemente viables por la elevada factura endosada a las generaciones futuras, se hizo insostenible. El hecho de que la crisis se haya escenificado mediáticamente con mayor angustia en la UE que en USA no debe hacer olvidar la creciente deuda americana paliada con su emisión constante de moneda sin resultados inflacionistas excesivos hasta el momento y por el hecho de que los inversores en búsqueda desesperada de depósitos considerados seguros confían más que nunca en las primeras potencias mundiales. El fenómeno, en todo caso, tuvo implicaciones inmediatas en materia de defensa, paradójicamente una de las tradicionales funciones esenciales del estado preterida por servicios más costosos como las pensiones, la sanidad, la educación y las prestaciones por contingencias varias.
El supuesto más claro lo supuso la discusión sobre el techo de la deuda americana que el año pasado terminó con la decisión de recortes across the board en defensa por la decisión de hacerlos automáticos una vez que no se pusieran de acuerdo las facciones políticas para reformas estructurales. La voluntad del presidente americano Obama y su vicepresidente Biden, de reordenar la defensa entorno a las operaciones especiales y los drones en lugar de las caras aventuras exteriores de nation building encontró aquí su mejor argumento.
En Europa la situación fue aún peor y se manifestó de modo extremo en el uso de proyectiles americanos en la intervención de la OTAN en Libia por la ausencia de dinero para que fueran europeos. Los presupuestos generales europeos ya bajos en materia defensiva dieron una bienvenida entusiasta a las retiradas americanas de Irak y Afganistán. Dado el recorte global del PIB también disminuyeron los gastos absolutos en defensa, cuyo cálculo se manifiesta en términos de porcentaje del PIB, como la recomendación de la OTAN de que no bajen del 2%.
La llegada a Francia de un nuevo dirigente ha acelerado el calendario de retirada de Afganistán de este país. En todo caso, la propuesta del presidente Obama era ir saliendo para culminar el repliegue a finales de 2014. Durante un tiempo, para justificar el fin de esta ya larga guerra provocada por el ataque de Bin Laden cobijado en Afganistán contra los Estados Unidos, se forjó el lema de return on success. Esto tenía todo el sentido. La idea, impedir que el país fuera de nuevo protección de terroristas ha ido aplicándose con diversas estrategias culminadas con un mini surge al tomar el poder Obama. La utilización predilecta por parte de este de las aniquilaciones selectivas de terroristas debidas al avance de la inteligencia y los recursos técnicos permitieron adelantar los planes de retirada. Cabe preguntarse hasta qué punto la presencia occidental limitada a partir de este mismo verano y el desarrollo de las fuerzas de seguridad afganas hará posible mantener los logros indiscutibles. En Afganistán hay constitución, elecciones y las niñas acuden a la escuela, todas las esperanzas cumplidas que sería grato ver repetidas en los países de la primavera árabe y mantenidas en el antiguo feudo talibán.
La pregunta es si la operación de retirada es acorde con los objetivos de prevención del terrorismo de la EES y si hay ideas distintas en Europa a las abogadas por los americanos. Hay otra pregunta posterior, en el caso de que hubiera ideas propias, ¿tendríamos los medios de ponerlas en práctica?
Se recordará que según una interpretación bastante generalizada en los primeros años de la década en Estados Unidos existía una guerra contra el islamo-fascismo que podía llamarse IV Guerra Mundial. En ella Afganistán representaba el poder del islamismo terrorista e Irak el del fascismo (Baaz, Sadam), un totalitarismo que constituía el caldo de cultivo para el terrorismo internacional. Esa guerra está militarmente ganada, fundamentalmente por el Ejército americano, pero ahora los riesgos han mutado. Una interpretación de la primavera árabe podría concluir que el fin de la guerra contra el terrorismo ha cambiado por la búsqueda de la convivencia con el islamismo político en lugar de con los tiranos. Queda sí una suerte de imitación del modelo talibán en Malí por la utilización del movimiento independentista Tuareg por parte de los restos de Al Qaeda, y quedan milicias terroristas que ansían el poder en Yemen, Sudán o Somalia, acaso Nigeria, pero aún no están en el radar de la opinión pública ni de los estados que combaten el terrorismo más que para justificar esporádicas operaciones de aviones teledirigidos.
La pregunta es si la EES es válida en los términos en que está formulada para hacer frente a este nuevo entorno. Aun más, ¿se ha constatado la aparición del nuevo entorno? Si las transiciones iraquíes, afgana, y luego egipcia o libia descarrilan, ¿se tiene pensado algo? ¿Hay algo que decir respecto a Siria, a la que ya se ha sancionado bastante sin éxito?
En la última reunión de la OTAN en Chicago, en mayo los aliados acordaron el modo de retirada de Afganistán, se felicitaron de las asociaciones con el resto del mundo y se comprometieron a garantizar las capacidades para el futuro. Pero quizá el acuerdo más importante se refería a una declaración sobre la defensa antimisiles de Europa. Se supone que para el 2020 toda la Europa de la OTAN estará protegida por este escudo.
Se recordará que el presidente Bush había promovido una decisión de desplegar bases de defensa antimisiles en el continente. Estas incluían radares e interceptores de tierra destinados a defender la Alianza frente a ataques por parte de Irán mediante misiles intercontinentales. Para 2017 se esperaba que estuviese operativo el escudo. Obama derogó el plan e introdujo su visión alternativa, la EPAA, o la Aproximación Adaptativa Europea Gradual, según las asépticas siglas en inglés. Los aliados la aceptaron en la cumbre de Lisboa de noviembre de 2010 declarando que la defensa antimisiles sería parte de su estrategia. En Chicago aprobaron las capacidades para ello. El compromiso implica gastar más de 1.000 millones de dólares en infraestructura de comunicaciones y elementos de mando para apoyar el sistema. España, Turquía, Polonia y Rumanía firmaron acuerdos para acoger interceptores, radares y barcos (el despliegue de los cruceros Aegis en Rota se prevé para 2014) – colocándonos en primera línea de fuego de un Irán armado –.
Lo destacable de este acuerdo es que se ha hecho con absoluta independencia de la EES y con notoria ausencia de debate público en general, siendo especialmente significativo el silencio con el que el gobierno socialista lo adoptó. No se trata de una crítica al hecho en sí, sino de la constatación de los efectos reales de los documentos burocráticos y las grandilocuentes declaraciones. Cabe preguntarse en efecto si responde, o es compatible con la EES y si no, en qué medida ha de ser reorientada.
La evolución de las negociaciones internacionales con Irán apunta a que la idea americana, admitida por los demás, es dejar que el régimen enriquezca hasta el 5%, en clara revaluación de objetivos originales que requerían el fin del enriquecimiento. Debido a razones técnicas esto permite a los mulás conseguir una bomba atómica y contar con los misiles para lanzarla en un breve periodo de tiempo en cualquier momento. Es decir están siempre en el umbral de la nuclearización sin estar formalmente nuclearizados. Se suscitan varias cuestiones: ¿cree la comunidad internacional que esto es un objetivo cumplido?, ¿se pretende convivir con esa amenaza?, ¿hay alguna idea distinta en Europa a la americana?, ¿basta el escudo operativo en 2020 si cumplimos con el gasto para protegernos? Si Israel responde, ¿estamos en un entorno seguro? ¿Cuál sería nuestro aliado en tal situación, dado que nos prodigamos en subvenciones a los palestinos?
Una de las novedades de la Estrategia de defensa americana es la preocupación por Asia. Cuando se dice Asía se quiere decir China. La contención de China por parte de Estados Unidos se basa en el control de los mares. Considera que es la manera más barata de hacerlo. La pregunta es, ¿tiene una estrategia Europa respecto al tenedor del 10% de su deuda y uno de sus más importantes socios comerciales?
La reducción del peso de Europa en el mundo es un hecho, pero amenaza con serlo más en el futuro. La evolución demográfica y económica no es prometedora. Ante esta situación se puede reorganizar la estrategia de defensa en la convicción de que será menos potente aún que ahora, o se puede optar por la finlandización, es decir la rendición parcial al enemigo en la esperanza de apaciguarlo ¿Es ya tan evidente lo segundo que no se plantea siquiera lo primero?
Pero quizá la clave para el entorno europeo sea el conjunto de señales dadas por Estados Unidos y que el periodista del New Yorker Ryan Lizza resumió, en labios de un asesor de Obama, como su decisión de lead from behind. Si efectivamente Estados Unidos confirma su retirada estratégica de los asuntos del mundo el incremento general de la inseguridad obligará a un replanteamiento urgente y global de nuestra EES. Quizá la política más prudente en este ámbito sea prevenir esta potencial incertidumbre. Hacer todo lo posible para impedir una plena retirada estratégica americana dado el riesgo que supondría la alternativa: la ausencia de recursos de todo y la consiguiente insuficiencia defensiva.
En definitiva, con la EES y su informe de aplicación no hay una estrategia europea de seguridad hoy, lo que hay es un documento burocrático con ese nombre. Se advierte ya en estos textos una redefinición de objetivos asequibles en lugar de objetivos reales para dar la impresión de cumplimiento frente a necesidades que superan la capacidad de gasto o, en su caso, imaginación para hacer frente a las amenazas. Sin embargo, riesgos menores de lo que parecen por los gigantes con pies de barro que los generan como Rusia, China, Irán o Corea del Norte añadidos a la redefinición por el éxito, ya sea parcial, contra el islamo-fascismo de la primera década del siglo XXI y la posible mutación del del islamismo, reque
[1] El Comité Político y de Seguridad (CPS) es una estructura permanente del Consejo de la Unión Europea (UE), cuya creación está contemplada en el artículo 38 del Tratado de la UE. El CPS contribuye a elaborar y aplicar la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Política Europea Común de Seguridad y Defensa (PECSD). En particular, elabora y supervisa las respuestas de la UE en caso de crisis.
[2]El Comité Militar de la Unión Europea (CMUE) es el órgano militar supremo establecido en el Consejo de la UE. El CMUE es el foro de consulta y cooperación militar entre los Estados miembros de la Unión Europea en los ámbitos de prevención de conflictos y gestión de crisis.
[3]El Tratado de Ámsterdam instituyó la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), la vertiente operativa armada de la PESC, con la que se abría la posibilidad de crear posteriormente una estructura común de defensa, que "podrá conducir a una defensa común". La entrada en vigor del Tratado de Lisboa rebautizó esta política, significativamente, con el nombre actual de Política Común de Seguridad y Defensa y reforzó significativamente sus capacidades y sus instrumentos de actuación real al abrir la posibilidad de establecer una cooperación estructurada permanente entre algunos Estados miembros más dispuestos y mejor dotados en materia de armamento y capacidades defensivas.
Particular relevancia tiene en el ámbito de la política común de seguridad y defensa la llamada "cláusula de defensa común" contenida en el apartado 7º del artículo 42 del Tratado de la Unión, de acuerdo con la cual si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados de la Unión "deberán" prestarle ayuda y asistencia "por todos los medios a su alcance". Esta cláusula, adoptadacon la entrada en vigor de Lisboa, se inspira nítidamente en la que contiene, en parecidos términos, el Tratado del Atlántico Norte. Los Estados podrán canalizar dicha asistencia a través de organización creada por dicho tratado.
[4]Paradójicamente se subtitulaba “Una responsabilidad de todos”. Es igualmente relevante constatar la ausencia del adjetivo nacional en el nombre oficial.
[5] “Informe sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad - Ofrecer seguridad en un mundo en evolución”.