Operaciones en el exterior: intenciones y resultados

(Ponencia impartida en FAES, 24 de octubre de 2015)

A finales de 1988, Javier Pérez de Cuellar, entonces secretario general de la ONU, solicitó que un pequeño contingente español se incorporara al grupo de observadores que iba a verificar la retirada de las tropas cubanas de Angola (Grupo de Verificación de la ONU en Angola, UNAVEM). Ya en 1982 y tras un primer acercamiento, el entonces ministro de Asuntos Exteriores, Pérez Llorca, confirmó oficialmente la predisposición del Gobierno español a participar en el denominado Grupo de Asistencia a la Transición en Namibia (UNTAG), con la aportación del componente aéreo, pero la coyuntura internacional impidió la puesta en práctica de la operación. No fue hasta 1989 cuando por primera vez España envió observadores a la UNAVEM y ocho aviones C-212 Aviocar y sus respectivas tripulaciones para constituir el componente aéreo de la UNTAG.

De esa forma, España entraba a formar parte de un mecanismo internacional en el que hasta entonces no había participado y del que carecía prácticamente de experiencia. No obstante, formaba parte del Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz desde su creación en 1965 y, tras la Constitución, España se decantó como candidato a participar en las denominadas Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) de Naciones Unidas ya que en su preámbulo se proclama la voluntad de la Nación española de “colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos del Mundo”.

Sin embargo, cabe recordar que España participó en acciones internacionales en ocasiones remotas. La primera fue en 1927, cuando se enviaron tropas a Shangai para reforzar el Cuerpo Internacional de Voluntarios que el Consejo Mundial había enviado para preservar la Ciudad-Estado ante la amenaza de los chinos nacionalistas. Otro antecedente se refiere a la administración internacional de Tánger, de acuerdo con los estatutos de 1923 y 1928. La ciudad tenía a su disposición un contingente de 250 policías en el que se integraban fuerzas europeas, mitad francesas y mitad españolas. Otra ocasión se produjo por el plebiscito del Sarre, en 1935, para el cual la Sociedad de Naciones requirió ayuda internacional. España preparó un contingente de la Guardia Civil, si bien no llegó a actuar. Tampoco habría que olvidar el envío por parte del gobierno de Franco de una misión militar médica a Vietnam del Sur. Militares españoles prestaron ayuda sanitaria en el hospital provincial civil de Gong-Gong, al sur de Saigón. La misión se inició en 1966 y se prolongó hasta 1971. El equipo español lo integraban cinco médicos, seis ATS y un administrativo, todos ellos voluntarios y pertenecientes al Cuerpo de Sanidad Militar del Ejército de Tierra. Por último, hay que resaltar que desde 1979, cuando Obiang Nguema asumió la presidencia de Guinea Ecuatorial, España reinició su cooperación económica y política con el país en el marco de un acuerdo que englobaba la contribución española. Estos acuerdos permitieron la presencia de asesores militares españoles para la reorganización de las Fuerzas Armadas ecuatoguineanas y un destacamento de dos Aviocar realizaron operaciones humanitarias desde finales de los 70, dando a los militares españoles unos conocimientos y una experiencia claves para esos primeros destacamentos en África subsahariana en el marco de la ONU.

La decisión del entonces del gobierno español de participar en los cascos azules no parecía un salto al vacío. La ONU incrementaba sus misiones en un ambiente político mundial de euforia y con la predisposición de los países occidentales a la resolución de los conflictos regionales. En el plano interior, la adhesión a la OTAN en 1981; la formulación del Felipe González del denominado decálogo de Paz y Seguridad en 1983; el referéndum de permanencia en la OTAN de 1986; y el ingreso en la UEO, entre otros hitos, hacían intuir que España quería participar en las estructuras de paz y seguridad internacionales, encuadrándose con el resto de los países de su entorno, al menos desde el ámbito político. El jefe del primer contingente español en la UNAVEM afirmaba en una entrevista que en ese momento los militares españoles estaban aún al margen de cualquier relación con Naciones Unidas y se centraban en maniobras militares orientadas fundamentalmente a lo que entonces se consideraban las amenazas fundamentales, siendo las misiones de paz unas desconocidas; solamente a nivel político en los ministerios de Defensa y Exteriores se seguía con seriedad este tema. Por eso él mismo reconocía el escaso interés que puso en las clases y la documentación a finales del Curso de Estado Mayor en el Reino Unido en diciembre de 1988 sobre Naciones Unidas y misiones de paz. Luego, sería parte del grupo de los primeros observadores españoles.

Desde entonces han llovido muchas misiones bajo varios paraguas: Naciones Unidas, la Unión Europea, la OTAN y coaliciones internacionales. Según el Ministerio de Defensa, las Fuerzas Armadas españolas participan en la actualidad en veinte operaciones militares distintas, lo que constituye el mayor esfuerzo realizado por los militares españoles en su historia. Dicha participación se subraya como uno de los avances más significativos experimentados por España desde el inicio de la democracia y clave para la transformación de la orientación y utilidad de sus Fuerzas Armadas.

Evolución y resultados

La evolución de la participación en este campo está ligada necesariamente a la constante ampliación y avance del concepto mismo de las primeras misiones de paz. En 1989, cuando el Gobierno de Felipe González autorizó el envío de los primeros cascos azules españoles éstas se entendían de una manera muy restringida: poco más que la supervisión del alto el fuego o líneas de confrontación sin uso de la fuerza. Hoy en día, bajo esa definición se engloban casi todas las operaciones militares excepto la guerra. Consecuentemente, España también ha ampliado su concepción en ese sentido y, en la misma línea, ha multiplicado su presencia en el exterior. Desde entonces, la intervención de militares españoles en el extranjero ha ido incluyendo una variedad de cometidos muy diferentes  - operaciones de paz, observación y reconstrucción de países, ayuda humanitaria, asistencia electoral, reconstrucción de los cuerpos de seguridad y del Ejército, etc. . Quizás un punto de inflexión en el este sentido fue la participación de España en la misión en Bosnia (UNPROFOR). Las tropas españolas tuvieron que convivir entre mandatos de mantenimiento y de imposición de la paz que elevaron el peligro y los muertos. No sólo los cometidos y el peligro aumentaba sino que su legitimidad y dirección empezaría a provenir no sólo de Naciones Unidas, sino de otras organizaciones y actores internacionales. En este sentido, la aprobación las misiones Petersberg por parte de la UEO y la reorientación de la estrategia de las misiones internacionales a la gestión de crisis tuvo un impacto inmediato.

Ese aumento de la proyección española en operaciones internacionales y su cada vez mayor preferencia por participar con organizaciones como la OTAN y la Unión Europea también ha tenido un impacto económico significativo, ya que ambas organizaciones son mucho más caras que la ONU. También es cierto que muchas veces las misiones que desarrollan son más complejas y peligrosas, por lo que requieren de medios más costosos y más autosuficientes. Pero Naciones Unidas devuelven parte del coste de las operaciones, mientras que en el caso de la OTAN y la UE, son los países los que corren con todos los gastos.

La participación en misiones internacionales ha ido presentando también muchas dificultades a lo largo de estos años como la autolimitación en el empleo de la fuerza en contraposición con la asunción de riesgos innecesarios, la comunicación del esfuerzo realizado a la opinión pública en el mundo mediático actual, la convicción de que no hay seguridad absoluta y que siempre habrá bajas, la imposición en determinados momentos de un techo de efectivos en el exterior, el creciente coste de las operaciones, la fatiga de combate sobre el personal y los equipos, y la adaptación a la lucha contra la insurgencia, entre otros.

Sin embargo, parece que nadie duda de que el balance acumulado desde 1989 es altamente positivo. Desde luego lo fue en la mejora de la imagen social de las Fuerzas Armadas tras la etapa franquista, porque fue precisamente esa implicación de los ejércitos españoles lo que más contribuyó a modificar la imagen poco positiva que la propia sociedad española tenía de esta institución. Si nos retrotraemos al final de la década de los años ochenta podemos entender mejor la afirmación de que la opción política de incorporar a las fuerzas españolas en las operaciones internacionales fue lo mejor que podía haberse decidido en aquel momento. Los políticos de la transición asumieron que una manera de mejorar la imagen de las fuerzas armadas era identificarlas con las acciones humanitarias en el exterior. Los sondeos confirman lo acertado de esta política porque desde entonces una mayoría de españoles reconocen cada año que su opinión respecto a los militares españoles ha mejorado por este motivo. Sin embargo, quizá estemos al final de su efectividad. Las mejoras en la percepción de las Fuerzas Armadas por haber servido en la esfera internacional en los últimos años no son suficientes para reducir algunas de las resistencias que todavía persisten. Quizá puede tener también relación con la mayor “agresividad” que demandan las recientes misiones, donde se requiere más el uso de la fuerza a causa del deteriorado ambiente en el que se desenvuelven las operaciones.

El balance también ha sido y es positivo desde una perspectiva puramente profesional. Por un lado, porque el reto que ha ido planteando la colaboración con otras Fuerzas Armadas en condiciones de máxima exigencia ha mejorado notablemente la operatividad. Por otro, porque se abrió la puerta a un elemento altamente motivador para unos profesionales deseosos de servir para resolver problemas reales, aplicando lo que aprendían en sus horas de instrucción en las unidades militares. Se ha tratado, por lo tanto, hasta hoy de una realidad totalmente consolidada en la vida diaria de muchas de las unidades militares de nuestros ejércitos, hasta el punto de constituir probablemente el mejor espejo y la mejor escuela con la que podían presentarse no sólo ante la  sociedad sino ante sus iguales en el marco de la colaboración con otros ejércitos. Y, además, este mismo proceso permitió justificar mucho mejor los incrementos presupuestarios que fue recibiendo el Ministerio de Defensa desde su creación. En la medida en que se incrementaba la presencia de soldados españoles en ese tipo de misiones se justificaba y se legitimaba con mayor facilidad la mayor demanda de fondos para poder responder a las exigencias que plantea su desarrollo (modernización del equipo, material y armamento; pero también necesidad de reformas operativas, administrativas e institucionales).

Por otro lado, la cara negativa ha sido el modo empleado para presentar formalmente la participación militar española en el exterior en la que, con demasiada facilidad, se ha producido una manipulación de los argumentos justificativos. Con excesiva frecuencia se ha explicado la presencia de nuestros soldados en determinados contextos conflictivos como si se tratara de una acción humanitaria. Se han forzado en demasiadas ocasiones los discursos para disfrazar de tareas humanitarias, lo que, desde una perspectiva de seguridad, no han sido más que acciones militares en el amplio marco de la paz (gestión de crisis, mantenimiento, imposición). En ocasiones eran los esfuerzos por lograr cubrir los objetivos de plantillas que hacían transmitir una imagen de los ejércitos que, a los ojos de los jóvenes, encajara mejor con sus intereses y simpatías. Y esto ha provocado en ocasiones una distorsión de las Fuerzas Armadas para hacerlas pasar por uno más de los actores humanitarios.

Otro aspecto no menos importante del balance de estos años de operaciones en el exterior ha sido el aumento de la presencia internacional de España así como de creciente peso en las organizaciones de las que forma parte. Al menos es la conclusión que todos se afanan en subrayar aunque sea una variable difícil de medir. Y aún más difícil es cuantificar si el prestigio obtenido como retorno de la inversión española en las operaciones en el exterior es igual o mayor a dicha inversión realizada. Cómo hemos dicho, difícil de cuantificar y parece que aún más difícil de ponerla en entredicho.