Las perspectivas financieras de la Unión Europea para el período 2007-2013

por Francisco González de Cos, 24 de mayo de 2005

Introducción

En una primera parte se comenta qué son las Perspectivas Financieras como concepto y su cometido.
 
En una segunda parte se entra ya en materia y se pasa a hablar de las Perspectivas Financieras para el período 2007-2013. Éstas definen los objetivos y los medios presupuestarios disponibles para ese período. Los presupuestos para los próximos años se centran en la ampliación de la Unión que tuvo lugar hace un año (1 de mayo de 2004) [i] y ponen énfasis en la eficacia de los fondos estructurales y de los fondos de cohesión en las regiones y en los Estados menos desarrollados. Las actividades se concentran fundamentalmente en los siguientes objetivos globales:
 
-         Competitividad, cohesión y desarrollo sostenible.  
-         Ciudadanía europea.
-         Acción exterior de la Unión.
 
Además, se detalla el cuadro de las Perspectivas Financieras para los años 2007-2013 y se describen las partidas de gastos (inversión) y la procedencia de los ingresos (financiación) que han de financiar esos gastos.
 
En una tercera parte se expone el proceso de negociación de las Perspectivas Financieras.
 
En una cuarta parte se exponen las consecuencias que las Perspectivas Financieras 2007-2013 pueden tener para España. La situación es complicada para España por dos razones: una, la intención de los Estados miembros que son contribuyentes netos, de reducir sus aportaciones y de limitar el nivel máximo de gasto autorizado; dos, la pérdida de capacidad negociadora del gobierno español que no es la misma ahora que la que existía hace algo más de un año.
 
Las perspectivas financieras para el próximo período tendrán una serie de consecuencias para España, porque a pesar de que sigan teniendo un saldo positivo, éste será muy inferior al habido en períodos anteriores. La pérdida de fondos por parte de España va a tener sus repercusiones en los presupuestos del Estado y muy probablemente en el crecimiento económico y en las cifras de empleo.
 
1. Antecedentes
 
Las Perspectivas Financieras de la Unión Europea vienen dadas por una serie de presupuestos anuales consecutivos. Los presupuestos son restrictivos, ya que en el procedimiento presupuestario de la Unión deben respetarse los techos financieros de los mismos. Y además, dentro del límite de los recursos propios de la Unión se establece la cantidad máxima que por categoría de gasto puede utilizar el presupuesto anual en un determinado ejercicio.
 
Los límites máximos de las perspectivas financieras de la Unión son fijados por un acuerdo interinstitucional, es decir, por una decisión común del Parlamento Europeo, el Consejo de Ministros[ii] y la Comisión Europea[iii]. En el ámbito del Consejo de Ministros la decisión se adopta por unanimidad después del acuerdo político que se alcance en el seno del Consejo Europeo[iv].  Las Perspectivas Financieras como tales son tratadas por primera vez en el Tratado de Niza que modificó el artículo 161 del Tratado de la Comunidad Europea[v].
 
El establecimiento de unas perspectivas financieras para un cierto período de tiempo cumple las siguientes funciones:
 
-         asegurar que la evolución del gasto presupuestario a lo largo de varios años esté controlada,
-         ayudar a la planificación financiera de programas y de proyectos plurianuales,
-         asegurar una afluencia de recursos para los objetivos a largo plazo de la Unión,
-         simplificar el procedimiento presupuestario anual para el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea (las dos autoridades presupuestarias) a la hora de llegar a un acuerdo sobre el presupuesto anual.
 
En el presupuesto de la Unión Europea se autoriza legalmente cada año la financiación de sus actividades. Asimismo, en el presupuesto quedan de manifiesto, en términos de asignación de recursos, cuáles son las prioridades y las orientaciones políticas de la Unión. Su evolución a lo largo del tiempo refleja las sucesivas transformaciones de la construcción europea.
 
La adhesión de diez nuevos Estados en mayo de 2004 y de otros dos[vi] a partir de 2007, ha tenido y tendrá una serie de beneficios políticos, entre otros aporta mayor equilibrio y seguridad a Europa. También supone una expansión del mercado Comunitario. Por el contrario, obliga a repensar y quizás reformular muchas de las políticas comunes, en la medida en que se trata de países con niveles de desarrollo muy inferiores a la media Comunitaria. Y esto, lógicamente, tiene un importante impacto presupuestario.
 
No cabe duda de que la Unión Europea se halla inmersa en un profundo proceso de reforma económica interna. Y de acuerdo con la llamada Estrategia de Lisboa, se pretende hacer de la Unión el espacio económico más competitivo del mundo en el horizonte del año 2010. Éste parece ser un objetivo un tanto utópico o al menos demasiado ambicioso, si se observan detenidamente los datos y la realidad circundante; buena prueba de ello es que la misma Comisión Europea ha revisado a la baja ese objetivo. En cualquier caso, hay que reordenar las prioridades presupuestarias y dar prioridad a las políticas de crecimiento y de competitividad.
 
El 10 de febrero de 2004, la Comisión presentó una Comunicación[vii], en la cual lanzaba el debate sobre los objetivos, los retos políticos y los medios presupuestarios de la Unión Europea ampliada, para el periodo 2007-2013, en la que se contenía su propuesta para el nuevo marco financiero correspondiente a dicho periodo. Asimismo, el 14 de julio de 2004, la Comisión presentó una nueva Comunicación[viii] sobre las Perspectivas Financieras 2007-2013, en la que se propuso un conjunto de acciones detalladas para aplicar el marco propuesto en la anterior Comunicación y se acompaña de propuestas legislativas. Este fue el punto de partida de las negociaciones que llevarán a cabo los Estados miembros en el seno del Consejo y que, en principio, finalizarán en el próximo Consejo Europeo del 16 y 17 de junio. Y si todo marchara según lo previsto, se produciría un nuevo acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión antes de que termine el marco financiero actual (2000-2006, también llamado Agenda 2000).
 
2. Perspectivas financieras para el período 2007-2013
 
Las próximas perspectivas financieras abarcarán el periodo 2007-2013. La Comisión propone un nuevo marco financiero de siete años de duración antes de pasar a un ciclo de cinco años, en las perspectivas inmediatamente posteriores. Como todo presupuesto se divide en gastos/inversiones e ingresos/finan-ciación.
 
2.1. Gastos/Inversión
 
Los tradicionales objetivos de la Unión, contemplados en los Tratados (Mercado Único, Cohesión económica y social y Unión Económica y Monetaria) quedan subordinados a tres nuevas prioridades políticas, claramente identificadas (en coherencia con lo acordado en la Agenda de Lisboa y el Consejo Europeo de Gotemburgo): Desarrollo sostenible, Ciudadanía europea y Europa como Socio Global.
 
Teniendo en cuenta que los recientes resultados económicos europeos han sido mediocres, la Comisión
 
Europea propone que la Unión concentre su acción en tres grandes prioridades:
 
-   favorecer el desarrollo sostenible, que requiere la realización del mercado interior y la movilización de las distintas políticas (económicas, sociales y medioambientales), y que agrupa los objetivos de competitividad, cohesión y conservación y gestión de los recursos naturales;
-   dar su pleno sentido al concepto de ciudadanía europea, mediante la realización de un espacio de libertad, justicia y seguridad, y el acceso a los bienes públicos elementales;
-   promover un papel coherente para Europa como socio mundial.
 
La Comisión propuso un plan de gastos que, dentro de la disciplina presupuestaria actual, permita financiar nuevas prioridades. Éste se enmarca dentro del actual techo de recursos propios del 1,24% de la RNB Comunitaria. Asimismo, consideró que el límite de los Créditos de Pago[ix] se situaría, como media durante el periodo, en el 1,14% de la RNB[x] (incluidos el FED, con una aportación del 0’03%, y el Fondo de Solidaridad, 0’01%), posibilitando un margen del 0,10% para acontecimientos imprevistos o tasas de crecimiento económico inferiores a las estimadas. El total de los Créditos de Pago durante el mismo período asciende a aproximadamente 928.700 millones de euros.
 
Los Créditos de Compromiso[xi] propuestos, como media durante el periodo, representarán un 1,26% de la RNB de la Unión Europea ampliada (que serían del orden del 1,22% si no se incluyesen créditos correspondientes al FED y al Fondo de Solidaridad). La propuesta respeta plenamente los acuerdos del Consejo Europeo respecto a los gastos agrícolas, previendo créditos suplementarios para Rumania y Bulgaria. El gasto para la Política Agrícola Común (PAC) ya esta fijado para la totalidad del período 2007-2013 y se decidió en 2002 que la cantidad prevista para la agricultura para el ejercicio 2006 debería ampliarse hasta el año 2013.
 
A continuación se presenta las Perspectivas Financieras propuestas por la Comisión Europea para el período 2007-2013.
 
Créditos de compromiso
2006 (a)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Δ(f)
1.Crecimiento sostenible
 
1a. Competitividad en materia de crecimiento y empleo.
 
1b. Cohesión en materia de crecimiento y empleo
46.621
 
  8.791
 
37.830
58.735
 
12.105
 
46.630
61.875
 
14.390
 
47.485
64.895
 
16.680
 
48.215
67.350
 
18.965
 
48.385
69.795
 
21.250
 
48.545
72.865
 
23.540
 
49.325
75.950
 
25.825
 
50.125
 
63%
 
194%
 
32%
 
 
2. Preservación y gestión de los recursos  naturales.
 
Incluyendo: Agricultura - Gasto de mercado y pagos  directos
56.015
 
43.735
57.180
 
43.500
57.900
 
43.673
58.115
 
43.354
57.980
 
43.034
57.850
 
42.714
57.825
 
42.506
 
57.805
 
42.293
 
3%
 
-3%
3. Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia (b)
2.342
2.570
2.935
3.235
3.530
3.835
4.145
4.455
90%
4. La Unión Europea como interlocutor global (c)
11.232
11.280
12.115
12.885
13.720
14.495
15.115
15.740
40%
5. Administración (d)
3.436
3.675
3.815
3.950
4.090
4.225
4.365
4.500
31%
Compensaciones (e)
1.041
120
60
60
 
 
 
 
 
Total créditos de compromiso
120.688
133.560
138.700
143.140
146.670
150.200
154.315
158.450
31%
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total créditos de pago (c)
114.740
124.600
136.500
127.700
126.000
132.400
138.400
143.100
Media
Créditos de pago, en porcentaje de la RNB
 
Margen disponible
 
Techo de los recursos propios, en porcentaje de la RNB
1,09%
 
0,15%
 
1,24%
1,15%
 
0,09%
 
1,24%
1,23%
 
0,01%
 
1,24%
1,12%
 
0,12%
 
1,24%
1,08%
 
0,16%
 
1,24%
1,11%
 
0,13%
 
1,24%
1,14%
 
0,10%
 
1,24%
1,15%
 
0,09%
 
1,24%
1,14%
 
0,10%
 
1,24%
 
(a) Los gastos de 2006 en el marco de las perspectivas financieras actuales se han desglosado siguiendo la nueva nomenclatura propuesta con fines de referencia y para facilitar las comparaciones. Los gastos de las rúbricas 3 y 4 incluyen los importes correspondientes al Fondo de solidaridad (961 millones de euros a precios de 2004) y al FED (estimados en 3 000 millones de euros), respectivamente.
(b) Incluidos los gastos para el Fondo de solidaridad (961 millones de euros a precios de 2004) a partir de 2006. Sin embargo, los pagos correspondientes se calculan solamente a partir de 2007.
(c) La integración del FED en el presupuesto de la UE debería entrar en vigor en 2008. Los compromisos para 2006 y 2007 se incluyen únicamente con fines comparativos. Los pagos para compromisos antes de 2008 no se tienen en cuenta en los importes de los pagos.
(d) Incluyendo los gastos administrativos de instituciones distintas de la Comisión, las pensiones y las escuelas europeas. Los gastos administrativos de la Comisión se integran en los cuatro primeros capítulos de gastos.
(e) Importes previstos en la posición común de la Unión Europea con vistas a la Conferencia de adhesión con Bulgaria (CONF-BG-27/04).
(f) Variación  porcentual de gasto del año 2013 con respecto a 2006.
 
 
El número de rúbricas de las perspectivas financieras (que son grandes categorías de gastos) es de cinco en vez de las ocho actuales. Esta modificación pretende que el sistema sea menos rígido y que se utilicen los recursos más eficientemente. Estas rúbricas, cuyos créditos de compromiso totales ascienden a 1.025.035 millones de euros entre 2007 y 2013, son las siguientes:
 
Rúbrica 1 (Crecimiento sostenible): esta categoría incluye dos subcategorías de distinto contenido (competitividad y cohesión), que se corresponden con las anteriores políticas internas y de cohesión. En 2013 tiene previsto situarse en 75.950 millones de euros, lo que representa un 63% más que la cantidad prevista para el año 2006.
 
-         Rúbrica 1a (Competitividad para el crecimiento y el empleo): incluye en la misma el gasto en I+D, educación y formación, redes transeuropeas, así como la agenda de la política social. Esta rúbrica presenta una dotación de cerca de 25.825 millones de euros en 2013. Es la subcategoría que registra la mayor tasa de crecimiento, respecto a los niveles del 2006 (a precios del 2004), situándose en el 194%.
 
-         Rúbrica 1b (Cohesión para el crecimiento y el empleo): incluye el gasto para los nuevos objetivos de la Política de Cohesión (convergencia, competitividad regional y empleo, cooperación territorial europea) que comprende los sistemas de apoyo transitorio como consecuencia de la salida del actual Objetivo 1, ya sea por efecto estadístico o por efecto natural de crecimiento. El total de esta partida corresponde a 50.125 millones de euros en el 2013 que resulta superior en aproximadamente un 32% a la cantidad asignada en el 2006.
 
A la cantidad total destinada a la cohesión (total de créditos de compromiso destinado a Acciones Estructurales), habría que añadirle los recursos de instrumentos estructurales de desarrollo rural y de pesca transferidos a la nueva rúbrica 2. El esfuerzo total en cohesión, así calculado, se situaría en el 0,46% de la RNB Comunitaria.
 
Rúbrica 2 (Preservación y gestión de los recursos naturales): incluye el gasto de la PAC, el desarrollo rural y los instrumentos de la política de pesca, así como gastos relacionados con el medioambiente. En el año 2013 esta partida dispondrá de 57.805 millones de euros, con un incremento del 3% respecto a 2006.
 
Rúbrica 3 (Ciudadanía, Libertad, Seguridad y Justicia): comprende actividades relacionadas con la libertad, justicia, asuntos de interior y ciudadanía, con un volumen total de 4.455 millones de euros en el 2013. Se ha propuesto incluir dentro de esta partida el Fondo de Solidaridad (1.000 millones de euros). El incremento propuesto para esta categoría es del 90% con relación a 2006.
 
Rúbrica 4 (La UE como interlocutor global): incluye todas las acciones exteriores, los instrumentos de preadhesión, política de vecindad, cooperación al desarrollo y gestión y prevención de crisis civiles, con una dotación de 15.740 millones de euros en el año 2013 (un 40% más con respecto a 2006). La Comisión ha propuesto la inclusión en esta categoría del FED (actualmente se encuentra fuera del presupuesto Comunitario) y las reservas actuales destinadas a la ayuda de urgencia y a la garantía de préstamos.
 
Rúbrica 5 (Administración): comprende los gastos de las Instituciones Europeas (excepto la Comisión Europea), las pensiones, etc. El gasto administrativo gestionado por la Comisión se incluirá directamente en las rúbricas operativas correspondientes y no en esta rúbrica. En este caso la variación del gasto es paralela a la totalidad de los gastos y aumenta un 31%.
 
2.2. Ingresos/Financiación
 
En este punto se trata la estructura de los recursos propios y la corrección de los desequilibrios presupuestarios. Los ingresos se basan fundamentalmente en las aportaciones por IVA o por el llamado recurso PNB que realizan los Estados miembros, dado que las Instituciones Europeas apenas tienen recursos propios. A veces se ha criticado la complejidad del sistema de ingresos, pero la verdad es que ha funcionado bien desde el punto de vista financiero, puesto que ha logrado su objetivo primordial, garantizar la estabilidad financiera.
 
En opinión de la Comisión Europea, un recurso fiscal visible podría sustituir en parte el recurso PNB. Serían los ciudadanos de la Unión y los agentes económicos los que sufragarían este impuesto, sin que ello supusiera un aumento de la presión fiscal. Las tres hipótesis que se barajan para un futuro son:
-         un impuesto sobre los ingresos de las sociedades;
-         un recurso IVA;
-         un impuesto sobre los productos energéticos.
 
Al objeto de corregir los desequilibrios presupuestarios, la Comisión Europea ha propuesto un mecanismo generalizado de corrección destinado a reducir los desequilibrios netos excesivos y que permite tratar de forma equitativa a los Estados miembros que tienen la misma capacidad para contribuir al presupuesto de la Unión.
 
3. Negociaciones de las Perspectivas Financieras próximas.
 
La negociación y la puesta en marcha de las Perspectivas Financieras son de vital importancia para el futuro a medio plazo de la Unión Europea, de ellas depende que la Unión disponga de medios financieros para cumplir de una manera adecuada sus políticas.
 
Si cada Estado miembro se aferra a sus prioridades e intereses con respecto a las Perspectivas Financieras de la Unión para el período 2007-2013, no habrá acuerdo a finales de junio. Los nuevos Estados miembros pasan a ser los principales beneficiarios de la política de cohesión y puesto que todo el mundo está de acuerdo sobre este punto, los otros deben aceptar sacrificios. También hay que tener en cuenta a aquellos Estados que tienen que hacer frente aún a problemas regionales serios y que consideran que su contribución a la política de cohesión es excesiva. La dificultad es que cada uno ve el aspecto que le concierne y descuida el del vecino.
 
No podrá haber acuerdo sobre el contenido de la política de cohesión en ausencia de concesiones recíprocas entre:
 
-         los beneficiarios actuales, que no podrán ya serlo tanto en el futuro;
-         los países de Europa Central y Oriental, que se convertirán en los beneficiarios principales pero deben moderar un tanto sus pretensiones;
-         y los países contribuyentes netos, que deben buscar un mejor equilibrio en la distribución de la carga.
 
En cuanto a la partida agrícola de las Perspectivas Financieras, no hay mucho que discutir, ya que la dotación presupuestaria para los gastos de la gestión de los mercados y las ayudas directas ya fueron establecidas con anterioridad. El Consejo Europeo lo había acordado por unanimidad en octubre de 2002 para todo el período (es decir, hasta el final de 2013), y el Parlamento no ha impugnado su decisión.

La Presidencia luxemburguesa de la Unión Europea [xii] ha remitido, días atrás, a los Gobiernos de los Veinticinco una propuesta que supone un recorte generalizado del gasto en casi todas las rúbricas. Propone recortar el nivel de gastos propuesto por la Comisión Europea (1,14%) y que se sitúe en alguna parte entre éste y el 1% (límite máximo reclamado por los seis Estados contribuyentes netos). Aunque este recorte no ha sido expresado numéricamente en su totalidad, de momento se traduce en lo siguiente:
 
-         Rúbrica 1a (Competitividad para el crecimiento y el empleo): a pesar de ser una de las prioridades políticas, dejarían de recibir alrededor de 42.755 millones de euros entre los años 2007 y 2013. La nueva cifra se situaría en unos 90.000 millones de euros, frente a los 132.755 millones que la Comisión Europea considera imprescindibles.
-         Rúbrica 1b (Cohesión para el crecimiento y el empleo): a esta partida pretende destinar entre 305.000 y 313.000 millones de euros, frente a los 338.710 millones que propone la Comisión Europea.
 
Con respecto a Fondo de Cohesión, ha propuesto que los Estados miembros que actualmente se benefician del Fondo de Cohesión y que lo habrían seguido haciendo en una Unión Europea con quince socios (pero que perderán esta opción porque su PIB superará el 90% del PIB Comunitario por la ampliación efecto estadístico), tengan derecho a una prórroga transitoria de dos años. Los países contribuyentes netos (Austria, Gran Bretaña, Francia, Alemania, Holanda y Suecia) han rechazado de plano cualquier prórroga del fondo de cohesión.
 
La Presidencia de la Unión Europea, además, planteó que el cheque británico, por el que el Reino Unido recibe cada año alrededor de 4.600 millones de euros, se congele y reduzca progresivamente. El Reino Unido ha amenazado con bloquear el proceso de aprobación de las Perspectivas Financieras.
 
El presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durao Barroso, no ha dudado en calificar de decepcionante la propuesta de la Presidencia luxemburguesa y tiene su parte de razón, dado que los compromisos políticos previstos para un futuro requieren financiación. Barroso apoya la necesidad, como plantea la Presidencia en su documento, de dar prioridad a los nuevos Estados miembros. Y considera necesario continuar apoyando a las regiones de los antiguos Quince Estados miembros que se beneficiaban de las ayudas europeas para que no pierdan de forma vertiginosa el apoyo europeo.
 
La intención de la Presidencia luxemburguesa es alcanzar un acuerdo en la cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de junio. La verdad es que no puede darse una solución aislada para este asunto y el acuerdo que se espera lograr el mes que viene en el Consejo Europeo tiene que ser global, en caso contrario el tema podría quedar en suspenso. Según ha comentado Presidencia, todos los países salvo uno indicaron su deseo de cerrar un acuerdo en la cumbre de mediados de junio.
 
La negociaciones que han tenido lugar recientemente se han estancado ante la amenaza de veto de varios países, con opiniones distintas sobre la propuesta de la Presidencia luxemburguesa. Por el contrario, España ha anunciado su intención de dialogar, a pesar de ser uno de los países que se verían más perjudicado por la pérdida de fondos.
 
4. Repercusiones para España
 
España viene experimentando desde hace ya algunos años una transformación económica y en los últimos años la economía española ha crecido sistemáticamente por encima de la del conjunto de los países de la Unión. La distancia entre la renta per cápita española y renta media comunitaria es apenas de diez puntos, la menor desde hace mucho tiempo. Esta evolución positiva de la economía española lleva implícita la pérdida de los fondos procedentes de la Unión Europea, tal como se establecen en los Tratados y en la legislación Comunitaria. 
 
El proceso natural de convergencia de la renta española con la renta media europea, se ha visto alterado por el efecto estadístico provocado por la ampliación de la Unión Europea hacia el Este de Europa. En efecto, los países de la última ampliación tienen valores de rentas muy bajas con respecto a la media europea; este hecho ha llevado a que la renta media europea descienda y ha acelerado de forma ficticia la convergencia de la renta española con la renta media europea.
 
En el caso de España, es fundamental que las futuras Perspectivas Financieras respondan a una equilibrada distribución de los costes de la ampliación y a una cierta gradación en la evolución de los fondos procedentes de la Unión Europea. La propuesta de la Comisión, aunque puede considerarse una buena base de trabajo, no da satisfacción a dichos principios. España insiste en que es necesario buscar una solución para la pérdida automática del Fondo de Cohesión, debido a que su renta superará el 90% del PIB Comunitario establecido como criterio para repartir este fondo entre los Estados miembros.
 
El impacto de la ampliación para España variará en la medida en que las Perspectivas Financieras se cierren de una forma u otra. En principio se pueden dar dos situaciones:
 
-         Con ayudas transitorias: en la que se tengan en cuenta los efectos estadísticos de la ampliación y se puedan percibir ayudas transitorias.
-         Sin ayudas transitorias: en la que no se tengan en cuenta los efectos estadísticos de la ampliación y no haya lugar a ayudas transitorias.
 
En las perspectivas financieras correspondientes al período 2000-2006, España está recibiendo un saldo neto de 48.000 millones de euros y podría perder (para el período 2007-2013) entre los 16.000 y 25.000 millones. Estimaciones más pesimistas calculan que se podría perder incluso 43.000 millones en el peor de los casos. Es mucho lo que está en juego y afinar tanto en las estimaciones presupuestarias como en su impacto económico final es una cuestión de vital importancia a la hora de enfrentarse a la negociación de las Perspectivas Financieras 2007-2013.
El peso político de un Estado en la Unión Europea no se puede medir en función de la cantidad de fondos obtenidos y éstos no pueden ser la única forma de valorar el éxito o el fracaso del proceso negociador. Y que duda cabe que como consecuencia de la convergencia de la renta española con respecto a la media europea y de la ampliación hacia el Este, hay una serie de fondos que van a dejar de percibirse en cualquier caso. Ahora bien, es obvio que la negociación se presenta muy complicada para España, ya que la posición negociadora no es la misma ahora que durante el anterior gobierno. El gobierno de José María Aznar se inclinó por una posición de firmeza y consideró que esta postura tendría mejores consecuencias para España que confiar en la buena voluntad de sus socios Comunitarios. El tiempo le dio la razón, y España pasó a ser el principal beneficiario de las ayudas de la Unión Europea (fondos estructurales y de cohesión). 
La política del gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero con respecto a Europa se ha basado, desde el principio, en una política de seguidismo con respecto a Francia y a Alemania, obteniendo poco más que resultados mediáticos (i.e. campañas a favor de la Constitución Europea en España y unas sonrisas que tanto gustan al Presidente del Gobierno). Esta no es la manera más adecuada de proceder en los foros de Bruselas donde los socios tienen unas veces intereses comunes y otras divergentes.
 
Hasta hace sesenta años, los europeos han resuelto sus discrepancias mediante la guerra. Gracias a la Unión Europea (proyecto ideado y creado por Robert Schuman, Konrad Adenauer, Jean Monnet y Alcide De Gasperi) las disputas por los intereses nacionales se resuelven desde hace sólo unas décadas encima de una mesa; sin embargo, esto no quiere decir que los interlocutores en la mesa de negociación sean “hermanitas de la caridad”.
 
Además, el gobierno actual ha desperdiciado parte de su artillería diplomática, presionando en favor de asuntos sin importancia para los intereses de España en la Unión Europea como la oficialidad de las lenguas vernáculas[xiii], o el cambio de postura en las relaciones con Cuba (que ha expulsado a varios diplomáticos europeos recientemente).
 
No es posible hacer ucronía e intentar saber qué habría pasado si el gobierno socialista hubiera seguido la línea negociadora del anterior gobierno. En cualquier caso lo sensato es que el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero adopte una posición de firmeza en la defensa de los intereses de España, porque tiene razones de sobra para ello. Pero vista las actuaciones de este mismo en la escena internacional y la aplicación del conocido “talante”, no es probable que amenace con el bloqueo en el Consejo Europeo y en el caso de que lo hiciera, ningún socio se tomaría en serio la amenaza.
 
España podría beneficiarse de la propuesta de la Presidencia de prorrogar dos años más el Fondo de Cohesión (sin tener derecho a ello),  aunque todavía no está clara la cuantía a percibir durante este período. El Gobierno español ha solicitado que las ayudas transitorias se prorroguen hasta el 2011.  La paradoja es que el Gobierno de Rodríguez Zapatero desea seguir contando con la solidaridad europea, al tiempo que va a cambiar el panorama regional español, favoreciendo a  determinadas regiones en detrimento de otras (a cambio de apoyo político de partidos nacionalistas e independentistas) y provocando que la solidaridad interregional española se vea seriamente dañada.
 
Una rebaja en los de Fondos Estructurales y de Cohesión de la Unión Europea, tal como se ha propuesto, perjudicaría seriamente a España. El impacto de los recortes en la economía española podría provocar la pérdida de hasta 210.000 empleos y una reducción de un 2,1% del Producto Interior Bruto (PIB). Todo ello si el techo presupuestario para el período 2007-2013 se mantiene en el 1,24%, como pretende la Comisión, ya que si se cede a la presiones de los seis Estados contribuyentes netos y se logra reducir el nivel de gastos previsto, los daños serían mayores. El Gobierno, como es lógico, pretende disponer del máximo de fondos europeos hasta las próximas elecciones. Un recorte importante de los mismos tendría repercusiones económicas y sociales importantes, que se podrían traducir en una pérdida de votos. 
 
5. Conclusiones
 
Falta menos de un mes para el próximo Consejo Europeo, es una fecha esperada y temida a la hora de llegar a un acuerdo sobre las Perspectivas Financieras para el período 2007-2013, los veinticinco Estados miembros están, por el momento, muy lejos de alcanzar un compromiso. Los ministros de Economía y Finanzas de la Unión Europea han puesto de manifiesto las importantes diferencias que siguen existiendo entre los seis países que reclaman un presupuesto limitado al 1% y quienes piden un techo cómo mínimo del 1,24% de la RNB  propuesto por la Comisión Europea. La negociación va a continuar teniendo como principales actores a los ministros de Exteriores.  Puede ser incluso que llegue el 17 de junio y siga sin haber acuerdo o bien que ocurra lo que con frecuencia se produce en el ámbito del Consejo Europeo: un compromiso de última hora.
 
Lo que sí es probable es que el resultado final sea un nivel de gasto entre el 1,06 y 1,09% de la RNB Comunitaria, superior al 1% que solicitan los seis países contribuyentes netos e inferior al 1,14% propuesto por la Comisión Europea.  Para conocer el final definitivo de esta historia habrá que esperar probablemente como mínimo hasta el 17 de junio.

 
Notas
 


[i] Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa.
 
[ii] El Consejo de la Unión Europea, Consejo de Ministros, Consejo a secas, es la principal instancia decisoria de la Unión Europea. Está formado por los ministros de los Estados miembros y es, por tanto, la institución de la Unión en la que están representados los Gobiernos de los Estados miembros. El Consejo ejerce, junto con el Parlamento, las funciones legislativas y presupuestarias. Constituye, por otra parte, la institución preponderante para tomar decisiones en materia de política exterior y de seguridad común (PESC), así como para coordinar las políticas económicas (método intergubernamental).
El Consejo se reúne en distintas formaciones en las que participan los ministros de los Estados miembros competentes en la materia correspondiente: asuntos generales y relaciones exteriores, asuntos económicos y financieros, empleo, política social, salud y consumidores, competitividad, etc.
El Consejo tiene su sede en Bruselas donde se reúne varias veces al mes (aunque algunos meses las reuniones se celebran en Luxemburgo).
Cada país de la Unión Europea ejerce la Presidencia, por rotación, por un período de tiempo de seis meses. Las decisiones del Consejo son preparadas por el Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros (Coreper), asistido por grupos de trabajo compuestos de funcionarios de las Administraciones nacionales.
En la gran mayoría de los casos, el Consejo decide a propuesta de la Comisión Europea, por el procedimiento de codecisión con el Parlamento Europeo. En función del ámbito de que se trate, se pronuncia por mayoría simple, cualificada o por unanimidad. Generalmente, sin embargo, decide por mayoría cualificada (agricultura, mercado único, medio ambiente, transportes, empleo, salud, etc.).
La Constitución Europea, que se encuentra en vías de ratificación, prevé un nuevo sistema para el ejercicio de la Presidencia del Consejo. Las distintas formaciones del Consejo estarán presididas durante 18 meses por un equipo de tres Estados miembros. Cada uno de éstos presidirá el Consejo por un período de seis meses y contará con la asistencia de los otros dos Estados miembros con arreglo a un programa común. Además, el Consejo de Asuntos Generales estará presidido por el Ministro de Asuntos Exteriores, un nuevo cargo creado por la Constitución. Por último, la Constitución prevé una reforma de fondo del sistema de votación por mayoría cualificada en el Consejo (Ver El nuevo marco institucional establecido por Constitución Europea, Francisco González de Cos, GEES, Colaboraciones nº 108)
 
[iii] Comisión Europea: Institución colegiada y políticamente independiente, representa y defiende el interés general de la Unión Europea. En virtud de su derecho de iniciativa casi exclusivo en materia legislativa, se considera que es el motor de la integración europea. En el marco de las políticas comunitarias prepara y ejecuta también los actos legislativos adoptados por el Consejo y el Parlamento Europeo.
La Comisión tiene, por otra parte, poderes de ejecución, gestión y control. Se encarga de la programación y aplicación de las políticas comunes, ejecuta el presupuesto y administra los programas comunitarios. Como «guardiana de los Tratados» vela asimismo por la correcta aplicación de la legislación europea.
 
[iv] Consejo Europeo: se denomina así a las reuniones regulares de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea. Su objetivo es dar a la Unión Europea los impulsos necesarios para su desarrollo y definir las orientaciones y prioridades políticas generales. No ejerce función legislativa alguna.
El Consejo Europeo se reúne al menos dos veces al año y el Presidente de la Comisión Europea es miembro de derecho. Está presidido por el Estado miembro que ejerce la Presidencia de la Unión Europea según un orden preestablecido.
La Constitución Europea, actualmente en vías de ratificación, establece que se atribuya al Consejo Europeo el estatuto de institución europea. También establece que se modifique el sistema por el que se rige la presidencia del Consejo Europeo, al crear la función permanente de Presidente del Consejo Europeo, que éste elegirá para un mandato de dos años y medio.
 
[v] El artículo 161 del Tratado de la Comunidad Europea dice: “A partir del 1 de enero de 2007 el Consejo decidirá por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión, previo dictamen conforme del Parlamento Europeo y tras consultar al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, en el caso de que en dicha fecha se hayan adoptado las perspectivas financieras plurianuales aplicables a partir del 1 de enero de 2007 y el correspondiente acuerdo interinstitucional. De no ser así, el procedimiento previsto en el presente párrafo será aplicable a partir de la fecha de su adopción.”
 
[vi] Bulgaria y Rumanía.
 
[vii] Comunicación de la Comisión de 10 de febrero de 2004: «Construir nuestro futuro común; retos políticos y medios presupuestarios de la Unión ampliada - 2007-2013 (COM (2004) 101- no publicada en el Diario Oficial).
 
[viii] Comunicación de la Comisión de 14 de julio de 2004 - Perspectivas financieras 2007-2013 (COM (2004) 487 - no publicada en el Diario Oficial).
 
[ix] Los créditos de pago permiten financiar los gastos derivados de compromisos contraídos durante el ejercicio en curso y los anteriores. La distinción entre compromisos y pagos se aplica a las acciones de naturaleza plurianual (Acciones Estructurales, Políticas Internas, Acciones Exteriores y Ayudas Preadhesión); en el Gasto Agrario y en los Gastos Administrativos, los créditos de compromiso son iguales a los créditos de pago.
 
[x] Renta Nacional Bruta.
 
[xi] Los créditos de compromiso permiten contraer, durante el ejercicio en curso, obligaciones legales para acciones cuya aplicación se extiende durante varios ejercicios. Son los llamados créditos disociados porque se ejecutan a lo largo de varios años.
 
[xii] La Presidencia de la Unión se organiza en función de un sistema de rotación semestral por el que cada Estado miembro la ejerce por un período de seis meses. El ejercicio de la Presidencia es un deber y una aportación de cada Estado miembro al buen funcionamiento de las Instituciones comunitarias.
En el capítulo institucional de las negociaciones de adhesión se decidió mantener hasta el 2006 el orden de rotación de los quince antiguos Estados miembros para que los nuevos miembros dispusieran de un mínimo tiempo de adaptación y de preparación para poder hacerse cargo de la Presidencia del Consejo.
La Constitución europea en vías de ratificación prevé la modificación de este sistema al crear la figura permanente de Presidente del Consejo Europeo elegido por el Consejo Europeo por un período de dos años y medio, renovable una sola vez. Este puesto será incompatible con cualquier mandato nacional. La Constitución también instaura un nuevo sistema de «rotación igual» de la Presidencia del Consejo. Sus disposiciones de aplicación no se contemplan en el texto constitucional, sino en un proyecto de decisión que se aprobará cuando entre en vigor la Constitución. Dicho proyecto prevé que los Consejos, excepción hecha del de Asuntos Exteriores, estén presididos durante dieciocho meses por un equipo de tres Estados miembros, cada uno de los cuales presidirá el Consejo durante seis meses con la asistencia de los otros dos con arreglo a un programa común.
 
[xiii] Ver La lenguas oficiales de la Unión Europea y la propuesta española, Francisco González de Cos, GEES, Colaboraciones nº 219.