Las instituciones de seguridad europeas

(Publicado en la Revista Española de Defensa,

páginas 26 a 28, Febrero, 1999)

 

Desde 1949 la seguridad atlántica ha girado en torno a la OTAN. Sin embargo, esta organización no ha estado sola y en todo momento se ha considerado insuficiente. Este hecho, esta aparente limitación, está en la raíz de su propia existencia y determina su personalidad institucional.

 

La OTAN nació para garantizar la seguridad de Europa Occidental ante la amenaza soviética, cuando ya existía el embrión de una organización de seguridad estrictamente europea: el Tratado de Bruselas. Los estados signatarios habían suscrito este  tratado tras fracasar en sus intentos de vincular a los Estados Unidos con la defensa de Europa. Cuando finalmente lo consiguieron, con la firma del Tratado de Washington, el previo de Bruselas quedó arrinconado. El interés por el vínculo atlántico venía determinado por razones concretas que se han mantenido con el paso del tiempo.

 

·        Los europeos necesitaban de un liderazgo incontestable. Divididos por la historia y por los intereses, los estados del Viejo Continente eran incapaces de dotarse de un mecanismo supranacional de toma de decisiones o, mucho menos, de aceptar la posición hegemónica de uno de ellos. En esas condiciones, la credibilidad de la disuasión que trataban de proyectar caía por los suelos. Necesitaban la colaboración de una Gran Potencia cuyo liderazgo no pudiera ser puesto en duda y sólo Estados Unidos reunía esa condición.

 

·        Requerían también de un potencial militar capaz de  contener la amenaza soviética. Tras lo ocurrido en Japón en 1945 la importancia del arma nuclear estaba fuera de toda duda y, de nuevo, sólo Estados Unidos disponía de ella.

 

Liderazgo y capacidad nuclear fueron los dos pilares sobre los que se edificó el compromiso atlántico, el “linkage”  que dotó a los europeos de la confianza en sí mismos necesaria para reconstruir sus estados y generar un conjunto de economías de extraordinaria capacidad. La sociedad del bienestar se logró así, de facto, a partir de una dejación de soberanía en materia de seguridad.

 

Finalizada la Guerra Fría y en un entorno internacional muy distinto, pero lejano de una situación de orden, el vínculo norteamericano con la seguridad europea sigue siendo considerado esencial por el conjunto de los estados miembros de la Alianza Atlántica, incluida la siempre crítica República Francesa. La situación actual genera importantes incertidumbres, que pueden evolucionar hacia situaciones críticas para la seguridad europea:

 

·        El proceso político ruso, el futuro de su armamento de destrucción masiva y su relación con estados que hasta hace poco formaban parte de su área de influencia.

 

·        El proceso político y de seguridad del Mundo árabe especialmente en las cuencas de los mares Mediterráneo, Negro y Caspio.

 

·        El proceso de unificación europea, inmerso en la consolidación y generalización del Euro, la ampliación hacia la Europa Central y la continuación de un siempre insatisfactorio proceso constituyente.

 

 La gestión de estos problemas requieren del liderazgo y de la capacidad de disuasión de los Estados Unidos y, mientras esta situación se mantenga, la OTAN continuará siendo la organización de seguridad europea por excelencia.

 

 

La necesidad del “linkage” no ha podido ocultar en ningún momento la insatisfacción y ansiedad que esa dejación de soberanía producía en la conciencia de los europeos. Todo liderazgo conlleva autoridad y ésta suele ir acompañada de actos de autonomía a menudo humillantes para las restantes partes, que desearían poder jugar un papel más relevante en el proceso de toma de decisiones. En palabras de Brzezinski:

 

A la cruda realidad es que Europa Occidental, sigue siendo un protectorado estadounidense, con unos Estados aliados que recuerdan a los antiguos vasallos y tributarios. Ello no resulta saludable, ni para los Estados Unidos ni para las naciones europeas (...) En varios estados europeos es posible detectar una crisis de confianza y una pérdida de impulso creativo, así como también una actitud interna aislacionista y que busca evadirse de los grandes dilemas del mundo. No está claro si la mayoría de europeos quieren siquiera que Europa sea una gran potencia y si están preparados para hacer lo necesario para que se convierta en una. Incluso la actitud residual antiestadounidense de los europeos, actualmente bastante débil, es sorprendentemente cínica: los europeos deploran la “hegemonía” estadounidense pero se siente cómodos a su amparo”^[1]

 

Por todo ello la historia de la OTAN es también la de un conjunto de iniciativas europeas dirigidas a resaltar su presencia. No es éste el lugar de hacer su historia, quede sólo constancia de su existencia, expresada en sucesivos intentos de reanimar el Tratado de Bruselas a través de la Unión Europea Occidental, de reconocer un pilar europeo en la OTAN o de conferir a la Unión Europea competencias en materia de política de defensa y relaciones exteriores.

 

En el Nuevo Concepto Estratégico de 1991, y en paralelo con lo establecido en el Tratado de Maastricht, se reconocía el papel que deberían jugar en materia de seguridad la Unión Europea, la Unión Europea Occidental y la naciente Iniciativa Europea de Seguridad y Defensa. En concreto la UEO pasaría a ser el vínculo entre la UE y la OTAN, dotando a la primera de un brazo armado y a la segunda de un pilar europeo. Sin embargo, el gusto por la retórica de los textos comunitarios casó mal con el estilo más práctico de la OTAN y poco es lo avanzado en este terreno durante la década de los noventa.

 

Tras el hundimiento de la Unión Soviética y la paulatina adaptación de la Alianza hacia la proyección de seguridad más allá de sus fronteras -misiones no artículo 5- la voluntad y capacidad de acción de los estados europeos se puso a prueba con la desintegración de Yugoslavia. Por primera vez en muchos años Occidente se enfrentaba en el continente europeo con una crisis en la que la disuasión nuclear resultaba inútil. Ante la inacción norteamericana se puso en evidencia la impotencia europea. Sólo con la presencia y protagonismo de la única gran potencia mundial se pudieron encarrilar los conflictos bosnio y kosovar.

 

 

Con la entrada del nuevo siglo, con los problemas de seguridad que surgen en nuestro entorno, la UEO representa, sobre todo, la incapacidad europea para asumir sus responsabilidades en el terreno de la defensa y armonizar sus políticas en una sola dirección. Los distintos y sucesivos intentos para reflotar este organismo se han demostrado fallidos. Y es que Europa necesita hablar con una sola voz y actuar desde una sola institución, con la capacidad suficiente y en defensa de sus propios intereses. Para lograr este fin parece llegado el momento de que la UEO se funda con la UE. ¿Qué necesidad hay de un tercer organismo internacional entre la UE y la OTAN en un momento de especial proliferación de instituciones de estas características?

 

Tanto la UEO como los estatutos de neutralidad de algunos estados miembros de la UE pertenecen a un período de la historia europea superado. Es hora, con casi una década de retraso, de adaptarnos a un entorno que ya no es tan nuevo. Las competencias de la UEO, con el compromiso de mutua defensa recogido en su Tratado fundacional, deberían pasar al segundo pilar de la UE, el de la Política Exterior y de Seguridad Común, animando así el desarrollo de una de las cuestiones pendientes más significativas del proceso de unificación. Con ello se estaría dando cumplimiento a lo ya establecido en el art 17.1 del Tratado de la Unión, que prevé la “integración” de la UEO y la consiguiente “definición progresiva de una política de defensa común”.

 

Sin embargo, una actitud más realista y prudente puede aconsejar  la constitución de un cuarto pilar de la UE^[2], distinto de la PESC y centrado en la Defensa, hasta que las circunstancias hagan posible su deseable fusión. De esta forma se salvarían los escollos más importantes para la definitiva asunción de competencias en materia de defensa por la UE:

 

·        Los estados miembros de la UE que mantengan una política de neutralidad o que no formen parte de la OTAN podrán mantenerse fuera de este cuarto pilar sin por ello ver afectada su condición de miembro.

 

·        Aquellos estados procedentes del área de influencia soviética o de la propia Unión Soviética podrían encontrar dificultades en asumir funciones de defensa, provocando así una no deseable demora en la ampliación de la Unión Europea.

 

En cualquiera de las dos hipótesis la desaparición de la UEO privará a la OTAN y a la UE de su nexo de comunicación y coordinación, reconocido tanto en el Nuevo Concepto Estratégico como en el Tratado de la Unión. Este vacío forzará el establecimiento de un acuerdo formal, de enorme trascendencia histórica, entre ambas entidades y al encuentro entre la PESC y la ISDE. Las nuevas competencias en materia de defensa traerán consigo una nueva modalidad de Consejo de la UE, el formado por los ministros de Defensa, siguiendo el experimentado modelo del Consejo Atlántico. No hay que olvidar que una de las manifestaciones del fracaso de la UEO, de su falta de operatividad, ha sido precisamente el haber permanecido en exclusiva bajo la influencia de los ministros de Asuntos Exteriores.

 

Esta asunción de responsabilidades no debe entenderse como una alternativa a la Alianza, sino todo lo contrario, como el refuerzo de un vínculo que ha resultado esencial para garantizar la paz y la seguridad y que continuará siendo determinante para hacer frente a aquellas crisis que requieran de la colaboración atlántica. Y es que la actual relación, como hemos señalado anteriormente, está viciada por una desigualdad entre las partes que tiende a dañar el vínculo atlántico, en detrimento de los intereses de ambas partes. En el corto y medio plazo es imposible que la relación se pueda equilibrar, por mucho que avancemos en el proceso de unidad. Sin embargo, las distancias pueden y deben ser acortadas para, poco a poco, reconstruir una relación que está en la base de nuestro bienestar y seguridad. La existencia de una sola voz europea es la primera condición para reforzar el vínculo atlántico en el umbral del nuevo siglo. Después llegarán otros retos de no menor trascendencia como:

 

·        Resolver la insuficiencia de medios de transportes y de inteligencia para poder realizar misiones sin necesidad de contar con la colaboración norteamericana, no asegurada en el marco de la ISDE y necesitada de negociación caso por caso.

 

·        Asumir que el uso de la fuerza es consustancial a las relaciones internacionales, que la amenaza de su utilización es una herramienta útil para la diplomacia y que, fracasada ésta, en muchos casos será necesario realizar campañas militares cuando nuestros intereses estén en peligro, sin la colaboración norteamericana e, incluso, sin el respaldo legal de una Resolución del Consejo de Seguridad, aunque siempre en el marco de los principios establecidos en la Carta de Naciones Unidas.

 

Aceptar que los intereses de la Unión Europea son globales y que, por lo tanto, deberá actuar desde la OTAN y en estrecha relación con Estados Unidos en aquellos escenarios en los que dichos intereses se vean amenazados. Sin dejar de ser un sistema de defensa colectiva, la OTAN ha pasado a convertirse, sobre todo, en un sistema de seguridad colectiva que puede intervenir bajo el tradicional liderazgo norteamericano o, como sería de desear, en el marco de una más equitativa asociación partnership euroatlántica. Para lograrlo es necesario, antes de nada, estar dispuesto a ello.

 

La mayoría de edad europea en el terreno de la seguridad y defensa implica la asunción de responsabilidades no siempre gratas, como tampoco lo es la condición de “vasallo” a la que anteriormente hacía referencia Brzezinski.

 

El pilar europeo de seguridad y defensa deberá reunir las siguientes características:

 

·        Un marco político exclusivo, pero una estructura militar compartida con la OTAN. No tendría sentido duplicar costosas organizaciones militares cuando la existente puede, por lo menos en parte, tener doble uso. Para llevarlo a cabo se cuenta con la experiencia de la ISDE.

 

·        Siguiendo el principio de “fuerzas separables pero no separadas”, unidades nacionales podrán actuar en misiones UE u OTAN indistintamente a partir de la experiencia de las “Fuerzas Operativas Combinadas y Conjuntas”.

 

·        Disponer de la estructura OTAN para sus necesidades de seguridad y defensa. Tal como se estableció en el marco de la ISDE, el Vicecomandante Aliado Supremo para Europa, cargo ocupado por un general de cuatro estrellas europeo, asumirá las competencias propias de SACEUR en las misiones UE. En aquellos casos que se considere necesario comités OTAN, como por ejemplo el Comité Militar, podrán reunirse en sesiones UE para dar servicio a los requerimientos del Consejo Europeo o del Consejo de la UE.

 

·        Aquellos asuntos que se consideren de interés exclusivo o prioritario de los estados europeos deberán ser tratados en primera instancia por la Unión Europea.

 

·        Este proceso político implicará una nueva definición de las responsabilidades de defensa europea, llevando a la desaparición paulatina de los estatutos de neutralidad existentes.

 

El resultado sería una sola estructura de seguridad con diferentes niveles de actuación política. De esta forma se garantizarían los objetivos fundamentales:

 

·        Establecer un pilar europeo de seguridad y defensa.

 

·        Asegurar a los estados europeos  la estructura necesaria para realizar misiones específicas.

 

·        Evitar duplicaciones innecesarias, costosas y peligrosas para la cohesión atlántica.

 

·        Actualizar la OTAN fortaleciendo el “linkage” -el compromiso norteamericano en la defensa de Europa-  mediante un reequilibrio entre las partes, asumiendo el bloque europeo mayores responsabilidades.

 

Cincuenta años después de su creación, el entorno estratégico en el que se desenvuelve la OTAN es considerablemente distinto. Europa Occidental no se encuentra desmoralizada tras una Guerra Mundial, ni profundamente dividida por enfrentamientos ideológicos, políticos y, finalmente, militares, ni empobrecida por las consecuencias del conflicto, ni carente de un entramado institucional que permita canalizar la solución de sus problemas comunes, ni amenazada por una potencia expansionista dotada de un extraordinario arsenal nuclear. Hoy Europa es un gigante económico y un modelo de convivencia y bienestar libre de amenazas. No es posible que el modelo de relación de 1949 se mantenga en 1999, a pesar de los ajustes habidos. El equilibrio de fuerzas y responsabilidades entre Estados Unidos y Europa tiene que  cambiar si queremos asegurar unas relaciones transatlánticas fructíferas. Sin embargo, los europeos debemos ser conscientes de que los cambios institucionales y el reconocimiento norteamericano de nuestro papel el la gestión de los conflictos internacionales dependerá fundamentalmente de nuestro compromiso, nuestra capacidad y nuestra disposición a intervenir diplomática y militarmente allí donde nuestros intereses comunes estén el peligro. Sólo con un reequilibrio real de competencias las reformas institucionales cobrarán sentido y se establecerán las bases para superar algunos de los malentendidos que han caracterizado la historia de la Alianza: los norteamericanos dejarán de denunciar la escasa colaboración económica y militar de los europeos en la defensa común, los europeos podrán superar el complejo de “vasallo” al que su impotencia les abocaba.

 

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