La revisión estratégica: ¿una puerta al futuro?

(Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales)

 

Las revisiones estratégicas son, por lo general, un ejercicio con aspiraciones de futuro a la vez que una herramienta de cambio para la defensa y las fuerzas armadas. Así los fue la británica de 1998, la australiana del 2000, la belga de este año y así se promete la nueva QDR norteamericana que se presentará el próximo septiembre. Todas se originan por razones muy dispares, desde los cambios de gobierno a constreñimientos presupuestarios, pero tiene  en común dos cosas: una nueva visión acerca del futuro entorno estratégico y de los requerimientos operativos de los ejércitos; y un programa de adecuación de lo hoy existente a lo que se considera necesario en el mañana.

 

El planteamiento en estos momentos por parte del Gobierno de una Revisión Estratégica de la defensa, no puede ser más oportuno. Por un lado, España ha cerrado un capítulo de su historia logrando integrarse plenamente como un actor internacional más en el sistema mundial. Ahora, de la mano de la profesionalización de sus fuerzas armadas, puede comenzar a plantearse jugar cada vez más como un auténtico actor estratégico, terreno donde a pesar de la creciente presencia de unidades y tropas españolas en misiones de paz y en operaciones de combate en los últimos años, España ha tenido una presencia muy disminuida respecto a su dimensión y dinamismo.

 

Por otro lado, y más allá de las razones coyunturales o de oportunidad para nuestro país, la profunda transformación del escenario estratégico y de su posible evolución durante las próximas décadas hace entrever a su vez grandes cambios en todas las estructuras defensivas occidentales, europeas y, lógicamente, de no mantenernos al margen de la evolución general, españolas. Dos son los elementos que auguran un mayor cambio: la paulatina generalización de la revolución de los asuntos militares, en primer lugar; y, en segundo término, la posibilidad de que si la UE de verdad acaba dotándose de una capacidad de actuación militar autónoma, los ejércitos europeos tengan que empezar a plantearse asumir una lógica por encima de la estrictamente nacional, tal y como ha sucedido con otras esferas de competencias del Estado.

 

En esa medida, la combinación de factores tan diversos pero al mismo tiempo de tanto calado llevan a pensar que la defensa se encuentra hoy ante una encrucijada de la que sólo se puede salir aceptando que la sociedad y la defensa pasan por un momento de discontinuidad con su pasado y, por ende, adoptando unas políticas innovadoras que no sólo adapte  sino que transforme las fuerzas armadas para poder extraer el máximo beneficio de lo que nos depara el futuro.

 

En ese sentido, la Revisión Estratégica podría ser una excelente oportunidad para dejar marcado el camino de la transformación de los ejércitos y de la defensa española. Ahora bien, es sabido que cualquier cambio importante genera tantas pasiones favorables como en contra y que no siempre las sociedades o sus líderes han sabido aprovechar  las nuevas circunstancias. Bien al contrario, la política, como la estrategia, no es ni lineal ni acumulativa y la necesidad no siempre genera el órgano que la satisfaga.

 

El futuro es una construcción social y depende mucho de la actitud con que lo encaremos desde nuestro presente. La Revisión Estratégica abre una puerta al futuro, pero de su planteamiento y nivel de ambición dependerá en gran medida que sus alternativas realmente respondan a una visión innovadora o simplemente se contente con justificar las decisiones ya adoptadas. Hoy por hoy esa es una cuestión abierta y hay tantos elementos favorables para plantear un gran cambio como resistencias al mismo.

 

 

Las revisiones estratégicas que han tenido lugar en España, aunque nunca antes se denominaran con ese nombre, han tenido como base de partida bien constreñimientos presupuestarios, bien cambios en el volumen de efectivos a disposición de las FAS. En muy pocas ocasiones han respondido a un planteamiento estratégico. Tal vez el aspecto más positivo del actual ejercicio sea poner las bases estratégicas, antes ausentes, para encauzar el rumbo de nuestra defensa. Pero para conseguirlo, este proceso que nace de arriba abajo, esto es, del liderazgo político, no de la base militar, tendería que conseguir generar un entusiasmo favorable a los cambios que hoy está lejos de tener asegurado.

 

De hecho, la primera necesidad de la actual Revisión Estratégica es establecer su propia credibilidad como ejercicio serio y abierto. Se ha dicho que un replanteamiento como el que ahora se propone será complejo de llevarlo a buen término, habida cuenta de la ausencia de ejercicios anteriores de similares características. Hay quien bromea, un tanto nominalistamente, de que no se puede revisar una visión estratégica que si existe, no está explicitada. La realidad es que este ejercicio viene a añadirse a un sin fin de revisiones parciales o al mismo Libro Blanco, procesos todos que han dado lugar a una frustración acumulada en buena parte del estamento militar.  Frases como reducir la cantidad para mejorar la calidad hoy despiertan más sonrisas irónicas que entusiasmos.

 

En ese sentido, el primer reto de los actuales dirigentes del Ministerio de Defensa, y del Gobierno en última instancia, es superar el escepticismo generalizado que se crea con la percepción de que todo se reduce a un trámite justificativo de nuevos recortes de personal, tema especialmente candente con el próximo final del servicio militar obligatorio.

 

Lograr este apoyo al proyecto, en cualquier caso, no les va a resultar fácil, no sólo por el distanciamiento y escepticismo arriba mencionado, sino porque, en verdad, esta revisión estratégica surge sin una especial demanda de la misma por las fuerzas armadas. Su anuncio, explícito por primera vez, en el prólogo del Libro Blanco 2000,  realmente entendía la revisión como un debate social amplio acerca de la defensa sobre la base de dicho Libro Blanco, no como un motor y guía para cambios que afectasen a la orgánica o la estructura de fuerzas.

 

 

No suele haber un debate colectivo acerca del futuro de las fuerzas armadas en España que haya consolidado escuelas de pensamiento definidas, pero el anuncio de la Revisión Estratégica está poniendo de relieve un cúmulo de actitudes diversas que si gozaran de una expresión más sistemática bien podrían ser calificadas de escuelas de pensamiento.

 

La primera de ellas me atrevo a denominarla  como “costumbrista”. Para ésta, la RMA no existe y el principal problema de las FAS estriba en su pasado inmediato con sus profundos recortes presupuestarios y la consiguiente descapitalización, habiendo tenido que sacrificar gran parte de los recursos destinados a material y nuevas adquisiciones. Esperan del gobierno que aumente paulatinamente el presupuesto de defensa, que no reduzca los efectivos y que persiga la modernización del material, cuya máxima expresión son los tres superprogramas actualmente en curso (EF-2000; Fragatas F-100; y carro Leopardo). La adaptación al futuro viene por los requerimientos impuestos por la participación en las misiones de paz que, no obstante, no se consideran centrales, pero que exigen mejorar la proyectabilidad y la sostenibilidad. En ningún caso se aborda una estructura de fuerzas distinta a la existente y aunque se piensa que las FAS deben ser equilibradas en su composición, dada la historia y tradición, se concede la preeminencia al ET y, muy especialmente, a sus elementos pesados, como el programa Leopardo viene a poner de relieve. Para esta forma de pensamiento, la Revisión Estratégica debería lograr primordialmente un mayor apoyo parlamentario para los ejércitos, esencialmente expresado a través de mayores créditos, y será criticable en la medida en que se adentre en otros derroteros que pudieran poner en peligro el equilibrio entre los tres ejércitos, bien en términos de misiones, de recursos o de programas.

 

Una segunda escuela, con la posible denominación de “reformista”, se presenta como más dinámica que la anterior, pues está abierta a cambios significativos en la estructura orgánica, particularmente en todo lo que concierne al reforzamiento de la acción conjunta, aunque su objetivo principal, una mayor eficacia y operatividad, se hace descansar en última instancia sobre la necesidad de invertir más en material. LA RMA se ve como un fenómeno incipiente y exagerado, aunque las nuevas tecnologías pueden suponer ventajas evidentes para mejorar algunas características de determinados sistemas de armas y capacidades de inteligencia. Por eso, además de los programas clásicos ya en marcha, habría que financiar con carácter urgente otros que mejoraran las capacidades de proyección (A400M), la potencia de fuego y la letalidad (helicópteros de combate, munición y misiles guiados de precisión), las comunicaciones (satélites dedicados), la observación e inteligencia (Helios II y sensores), etc. Por su propia definición, esta escuela responde a una visión incrementalista de la defensa, pues aunque cree en la necesidad de cambiar, no tiene un gran sentido de urgencia para acometer los cambios y, en todo caso, estima que es mejor defender y asegurar una capacidad ya inventariada que ponerla en peligro por una apuesta de futuro, por lo que también es acumulativista.

 

Esta escuela aspiraría a que la Revisión Estratégica, al igual que la “costumbrista” consiguiese un compromiso estable con los presupuestos de defensa, pero también esperaría que reformase la normativa legal que rige la defensa nacional para permitir una cadena de mandos más racional y operativa. Al poner el énfasis en las capacidades y no en la estructura, preferiría que la Revisión planteara la necesidad de mejorar aquéllas, sin plantear contrapartidas para ello. Está dispuesta  a adquirir las tecnologías que le permutan mejorar el rendimiento de las actividades que desarrollan.

 

Últimamente ha surgido una tercera visión, revolucionaria pero clásica ya que redescubre un viejo debate de los años 30, que se basa sobre una reordenación de lo existente, y que es, en realidad, una visión monista de la guerra, pues defiende que con un solo servicio se puede dar respuesta a las necesidades actuales de seguridad. Desde el Golfo y Kosovo, la fuerza aérea es la más firme defensora de estas tesis. Tanto por los nuevos sistemas (que permitirían destruir desde la impunidad), como por la naturaleza estratégica del bombardeo (quebrar la voluntad del enemigo), la aviación se habría convertido en el arma idónea y suficiente para el tipo de operaciones que hoy se plantean. Consecuentemente, debería primarse sus programas de modernización y sus elementos en los presupuestos sobre los de los otros ejércitos.  Este pensamiento asume buena parte de las tesis de la RMA pero en la medida en que esta visión pone en duda el reparto de funciones y competencias en las actuales fuerzas armadas, encuentra una fuerte oposición institucional y, de hecho, no cuenta con una gran expresión ni fuerza.

 

 

Curiosamente faltan en nuestro país militares que defiendan -al menos públicamente- una opción más revolucionaria e innovadora, de la mano de las nuevas tecnologías y todo lo que se asocia a la llamada Revolución de los Asuntos Militares (RMA), posiblemente porque se vea, erróneamente, como un desarrollo del que una potencia media difícilmente puede beneficiarse, máxime si dispone de un gasto en defensa, y más concretamente de I+D y adquisiciones, muy limitado.

 

De hecho, una visión de cambio sustancial de la defensa chocará con el escollo presupuestario. Por un lado, las inversiones reales en programas de modernización, aunque han iniciado un crecimiento anual importante, siguen representado poco más del 10% sobre el total del presupuesto de Defensa; por otro, el notable aumento que llevará a esta partida a duplicarse de aquí al año 2005 en realidad serviría para hacer frente a los ineludibles pagos aplazados de los llamados programas singulares (los tres antes mencionados), que deberán ser absorbidos por Defensa a medida que van siendo entregados. Es más, la partida de I+D se prevé que crezca por debajo de la inflación.

 

Si además se tiene en cuenta que los tres grandes programas dilatarán sus pagos del 2002 al 2014, la inelasticidad de esta partida de modernización resulta asombrosamente alta. Por otra parte, el compromiso de adquisición de nuevos grandes programas, cono son el A400, los MRLS, el helicóptero de transporte y la nueva clase de submarinos, que podrían suponer cerca de un billón y medio de pesetas en total, prolongará la penuria de recursos para otras adquisiciones, ya que fijarán la partida de nuevo material durante otra década.

 

Con estas cuentas en mente no es de extrañar que los posibles partidarios de una RMA para España no puedan oponerse a quienes hablan de una “RMA a la española”, esto es, de otra cosa. Algo que deberá también tener bien presente la Revisión Estratégica, pues si adopta el tono familiar de plantear un curso de acción militar divorciado por completo de la disponibilidad real de recursos, todo se recudirá a un mero planteamiento teórico.

 

Si, por el contrario, optara por una estrategia de transformación, entendiendo por esta, el planteamiento de serias discontinuidades en el modus vivendi y operandi de la defensa, se encontraría de frente con el pensamiento tradicionalista que haría todo lo pensable por diluir sus alternativas o desdeñarlas.

 

 

Si la Revisión Estratégica se planteara como un proceso cerrado a la sociedad e interno de las fuerzas armadas, las consecuencias de llegar al mismo punto de partida generarían pocas tensiones, habida cuenta que hoy los integrantes de las FAS secundan la opción “reformista” antes descrita y que se atiene a la política oficial.

 

Sin embargo, no va a ser así. En primer lugar, todo hay que reconocerlo porque el estamento militar quiere que la sociedad debate, entienda y apoye su razón de ser y sus actividades. Pero, sobre todo, porque hay otros proceso de revisión en marcha, la QDR americana, muy publicitada y presente en los medios, que servirá de termómetro de los cambios que se introduzcan, a nuestra escala, por la Revisión Estratégica.

 

No podemos olvidar que, como muestran la mayoría de encuestas,  la sociedad española ve, justa o injustamente, en sus ejércitos una institución que va muy retardada respecto al cambio experimentado por nuestro país en las últimas décadas y que sólo muy recientemente comienza a dar muestras de querer cerrar la brecha. Un ejercicio que fuera percibido como legitimista de la tradición o poco innovador sería ignorado en el mejor de los casos, duramente criticado en el peor.

 

 

Dadas las tensiones y fuerzas contradictorias a las que está sujeta la Revisión Estratégica, su desarrollo no puede ser nada fácil. La salida más lógica consistiría en concentrarse en aquellas medidas y propuestas que no exigen alterar los presupuestos, ni en su monto ni en su distribución actual, como son las reestructuraciones orgánicas. Y de éstas, las alternativas que resultan altamente visibles, tales como el mini-pentágono, el papel del JEMAD y quizá, quién sabe, la creación de una logística unificada.

 

Se conseguiría así una Revisión Estratégica de pequeños pasos, con un valor político y público reconocible y con una mejora de algunos aspectos de la capacidad operativa actual de las FAS.

 

El problema esencial con este tipo de solución es que mermaría enormemente la credibilidad de la Revisión en tato que herramienta para adaptarse al largo plazo, sobre todo si, como es lógico esperar de todo documento oficial, se vuelca en la autocomplacencia y descuida despertar el sentido de urgencia de los cambios.

 

Es más, hoy por hoy, los expertos coinciden en que hay cinco ámbitos en los que poder desarrollar las operaciones militare que, por orden de aparición histórica serían el terrestre, el naval (con sus componentes de superficie y submarina), el aéreo, el espacial y el cibernético. Por otro lado, y con la experiencia recogida en los últimos años, también emerge un consenso sobre los tipos de conflictos que pueden darse en el futuro, básicamente cuatro, aunque las denominaciones varían según los autores: la imposición de la paz; la guerra sistémica; la ciberguerra; y la guerra sucia (no la de escuadrones de la muerte, pero sí la paramilitares y guerrillas, como la que los rusos han experimentado en Chechenia, por ejemplo).

 

El verdadero test de la Revisión Estratégica será averiguar si capacita a nuestro país para que asuma un mayor peso en la seguridad internacional al diseñar unas fuerzas armadas aptas y adecuadas a hacer frente a los escenarios que pueden plantear los conflictos del mañana. Si no es así, y salvo que se opte por una especialización a la baja en los roles y tareas, se estará condenando al fracaso.

 

 

A pesar de las posibles dificultades y de los constreñimientos a corto plazo, la actitud que la Revisión Estratégica debiera adoptar, en cualquier caso, es sencilla y clara en su enunciado: no destruir ninguna de las capacidades que hoy se poseen si no son superadas por otras nuevas, pero no defender ninguna capacidad actual que impida el progreso y la incorporación de las nuevas.

 

El principio rector de la transformación de las FAS no pueden ser otro, en consecuencia, que la adaptabilidad estratégica (entendiendo por ésta el mantenimiento de una capacidad flexible de innovación en todas las esferas) y, por tanto, el rechazo de la adquisición de compromisos orgánicos y materiales que impidan reorientaciones rápidas o cambios.  En época de grandes mudanzas, como la que se avecina, encontrarse atados y encerrados por unas pocas decisiones de largo alcance puede convertirse en un error fatal. Los americanos llaman expresivamente a esta actitud lock-in avoidance  y la utilizan generosamente tanto para evitar el peso de la herencia y los sistemas “legados” como la toma de decisiones apresuradas sobre sistemas de valor no experimentado.

 

La situación actual de relativa pausa estratégica otorgaría una indudable ventaja ya que la modernización puede postponerse relativamente si con ello se permite una mayor exploración y experimentación de nuevos sistemas, doctrinas y estructuras.

 

Permitir que este papel de laboratorio lo jueguen los Estados Unidos en solitario, en una típica actitud de free-riding tan habitual de los europeos, tiene la ventaja del ahorro y de evitar perderse en ensayos fallidos. Es decir, es jugar sobre seguro. El riesgo estriba, por el contrario, en mantener mientras tanto una orientación demasiado clásica que imposibilite la importación de lo importable cuando sea necesario.

 

De ahí la importancia para la Revisión Estratégica de mantener viva la tensión entre tradición e innovación en la perspectiva de grandes cambios.

 

 

La Revisión Estratégica estará fundamentada en una visión nacional compartida y en las directrices que rijan la política exterior y de seguridad y habrá que dedicarle atención y tiempo para explicar cómo se encardinan las fuerzas armadas en este marco político estratégico. Sin embargo, lo que debe buscar este ejercicio es un triple objetivo, concreto y mesurable:

racionalizar y simplificar tanto la sobreabundante normativa que regula la defensa nacional, como las cargadas y confusas estructuras de mando de las FAS, primando la facilidad para la toma de decisiones en lo primero, y la eficacia operativa en lo segundo;

reorientar drásticamente la política de adquisiciones, en su forma y en su fondo, centralizándola en una nueva agencia de Defensa y priorizando los programas por su contribución a la adaptabilidad, de tal forma que los “legado” vayan perdiendo peso, ganen los de transición y se dé entrada,  más adelante, a los de transformación;

redistribuir la actual estructura y composición de fuerzas. Paulatinamente, a medida que las FAS avanzan en su tecnologización, podría tender a reducirse numéricamente el ET, a la vez que se primarían en éste sus elementos de proyección. En la Armada, la fuerza anfibia debería ser potenciada.

 

Durante cuarenta años, los ejércitos europeos se han dedicado a la defensa territorial, dejando en manos americanas la capacidad de proyección de fuerzas. Las Malvinas/Falklands y el Golfo supusieron un sonado aviso de la creciente disonancia entre sus ejércitos y los requerimientos de empleo que emanaban del nuevo entorno.

 

Es más, como se aprecia estupendamente en el gráfico adjunto, los europeos concedieron una clara primacía a sus fuerzas terrestres y de entre ellas a sus elementos pesados, como una lógica respuesta ante el potencial militar de su principal enemigo, la hoy extinta URSS. España, aunque no parte formal del entramado institucional de seguridad de la OTAN, refleja en sus estructuras la misma orientación.

 

Nota: La media europea corresponde, en realidad, a la de los 5 países más importantes, Reino Unido, Francia, Alemania, Italia y España.

 

En los últimos 10 años los europeos han estado luchando a duras penas para sostener unas misiones de paz, esencialmente en los Balcanes, desde una estructura de fuerzas poco apropiada para las actuaciones en el exterior. Ahora ha llegado el momento, de verdad, de transformar nuestras fuerzas armadas en fuerzas realmente expedicionarias. Ese debería ser el primer resultado de la Revisión Estratégica de la defensa.

 

En segundo lugar, ausentes de los grandes conflictos internacionales, los ejércitos españoles han asumido su contribución en las misiones de paz como el leit motiv de su legitimidad social, descuidando peligrosamente la defensa de su competencia esencial: disuadir y, llegado el caso, combatir y vencer. La Revisión Estratégica debería devolver su sentido primigenio a las fuerzas armadas, pues sin esta perspectiva y cultura de combate, el mantenimiento de capacidades para el mismo se verá progresivamente disminuido. No es factible una modernización sostenida y cara si la única justificación es la ayuda humanitaria y las misiones de paz.

 

 

En conclusión, el valor último de la Revisión Estratégica es la de ser un acicate para una auténtica revolución cultural que transforme la mentalidad militar y la sincronice con los elementos de cambio de la sociedad. En los años 60, las grandes corporaciones, como IBM, por poner u  ejemplo, copiaron de los Estados Mayores sus estructuras de mando, aplicando incluso en su lenguaje expresiones tomadas de los libros de estrategia militar. Pero IBM ya no es lo que era entonces y las empresas punteras han sabido adaptarse y transformarse para seguir en el negocio. Las fuerzas armadas no deben mirar más a la IBM de los 60 y 70, ni siquiera a la Apple de los 80, sino a Amazon.com (o Jazztel) del 2000.

 

En las fuerzas armadas el elemento más valioso y su mayor capital es el individuo. Y lo mejor de la persona es su cerebro. Si no cambiamos éste, pocas cosas cambiarán.