La revisión estratégica tras el 11-S

por GEES, 15 de enero de 2002

Los acontecimientos del 11 de septiembre y sus consecuencias, incluyendo la campaña bélica contra Al Qaida y el régimen talibán, deberían tener una notable repercusión sobre la Revisión Estratégica de la Defensa ya que tanto los ataques terroristas como la respuesta militar a los mismos afectan a los supuestos y al entorno conceptual con los que el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas españolas encaraban el proceso de la revisión estratégica. Como Afganistán ha puesto de manifiesto con rotundidad, los ejércitos deben dar respuesta urgente a tres nuevos dilemas: primeramente, entrar de lleno y activamente en una lucha, la contraterrorista, tradicionalmente competencia de las fuerzas policiales y de seguridad del Estado; en segundo lugar, superar el horizonte de las misiones de apoyo a la paz en tanto que tarea vertebradora de la actividad militar y prepararse para misiones de combate real; por último, aprender las lecciones de una guerra no convencional luchada con métodos no tradicionales.
 
La Revisión Estratégica no podía prever estas alteraciones tan significativas del entorno estratégico post 11-S, pero sí debería ser capaz de acomodarse a las nuevas circunstancias si de verdad pretende situar  la defensa española en el camino hacia el futuro.
 
1.- El impacto en los supuestos de la Revisión Estratégica
 
Efectivamente, el proceso de Revisión Estratégica de la Defensa española parte de dos supuestos básicos, aunque nunca explicitados: los riesgos que pesan sobre el territorio nacional son de baja intensidad y no requieren, por lo demás, respuesta militar alguna, sino únicamente la intervención de la policía y de la Guardia Civil, ya que dichos riesgos son, esencialmente, la emigración ilegal, el tráfico de drogas, el blanqueo de dinero, las actuaciones de las mafias diversas y asuntos de naturaleza similar.
 
Las Fuerzas Armadas quedaban, por tanto, como garantes frente a un potencial agresor, del que se reconoce, sin embargo, su inexistencia en un ambiente benigno tal y como fueron los años 90.
 
La orientación estratégica y el grueso de su dedicación, por tanto, eran las actividades en el exterior y éstas siempre entendidas como ayuda humanitaria y misiones de paz. El pensamiento estratégico militar español, en esto, copiaba fielmente la conceptualización que hacía de la situación la OTAN y que plasmó en su Nuevo Concepto Estratégico de 1999. Sólo que, en un intento de lograr una mejor proyección e imagen social, habida cuenta del distanciamiento reciente entre ejércitos, poder político y sociedad, llevaba la dedicación a la paz hasta sus límites, no concibiendo más que ese tipo de misiones y quedando otros supuestos subsumidos en los abstractos juegos de guerra de la Alianza y en los mecánicos supuestos de planeamiento de los Cuarteles Generales.
 
El segundo supuesto teórico de la Revisión Estratégica era que España acababa de cerrar una de las fases de su historia militar reciente y que por su internacionalización ya normalizada (miembro de pleno derecho y en igualdad de condiciones en la denominada nueva OTAN), por su paso interno de un sistema de reclutamiento basado en la obligatoriedad a otro voluntario, así como por la aparición en los últimos tres años de una nueva ambición europea en materia de seguridad y defensa, se abría ahora una nueva etapa caracterizada por nuevas exigencias.
 
Esas exigencia, no obstante, se entendían básicamente como una homologación en materia de modernización del armamento y material, particularmente de los grandes sistemas y una relativa homologación en el nivel de compromiso y participación en misiones en el exterior. España declara, así, cargar con el 10% del esfuerzo relativo al Objetivo General y la Fuerza de Reacción Rápida de la UE y se hace presente en operaciones como las de Kosovo.
 
En cualquier caso, no dejaba de estar claro en la mente de nuestros responsables de defensa que las misiones siempre serían de apoyo a la paz, sobre todo si involucraban tropas terrestres; y que se conducirían de forma multinacional, normalmente a través de las estructuras de la Alianza. España, pues, no se plantea en estos años ningún escenario específico nacional y el debate gira en torno a cuál debe ser el nivel de su contribución en términos de efectivos y de misiones simultáneas, eso que la OTAN llama nivel de ambición.
 
Por lo que han dicho públicamente quienes están al frente de la Revisión Estratégica, ésta no parece haber modificado, hasta el momento, la naturaleza del debate, al contrario.
 
Y, sin embargo, el 11-S ha hecho saltar por los aires estos supuestos con los que había venido trabajando el Ministerio de Defensa, guste o no. Por un lado, ha puesto de relieve que el mundo occidental sí tiene enemigos reales dispuestos a aprovechar cualquier situación que les sea favorable y que, por tanto, el entorno estratégico no se divide simplistamente entre países desarrollados y estables y “Estados fallidos”, consumidos por su violencia interna. También hay fuerzas y poderes emergentes a los que hacer frente incluso militarmente.
 
Igualmente, la operación Libertad Duradera ha subrayado el hecho de que los ejércitos también pueden ser llamados a combatir. Ahora que el régimen talibán ha caído y que los guerrillero de Al Qaida están en franca retirada o huída, se tiende a olvidar las polémicas sobre el posible coste en vidas humanas de una intervención en Afganistán así como la decisión del Presidente Bush de enviar sus tropas a una guerra incierta a pesar de las pérdidas en que podían incurrir.
 
Es decir, Afganistán pone a los responsables políticos al igual que a los planificadores militares en la tesitura de pensar una intervención en un ambiente hostil, de pensar en el combate y no en la ayuda humanitaria.
 
Es más, Afganistán ha sido el primer gran acto de una campaña que puede desplazarse geográficamente, desde Sudán o Somalia, a Indonesia o Filipinas, pasando por Yemen o Irak. Las acciones bélicas pueden que no finalicen con la toma de Kabul, Kandahar o Tora-Bora y, en consecuencia, Afganistán puede que no sea una excepción sino un aviso de lo que se avecina.
 
Ciertamente España puede decidir no participar en este tipo de acciones y sólo acudir, después de su éxito bélico, para la reconstrucción de las zonas afectadas. Pero esta división de tareas cuadra mal con la retórica con la que se suele expresar nuestra política de defensa. Pero qué duda cabe que sería éste un buen punto a clarificar por la Revisión Estratégica.
 
Por último, el 11-S y la respuesta al mismo ha puesto de manifiesto que las estructuras aliadas no son siempre el mejor mecanismo de respuesta a una crisis y que los Estados Unidos pueden preferir otras asociaciones. Por lo tanto, el énfasis nacional en la OTAN y en menor medida en la UE puede que tenga que ser revisado también. Es verdad que la rápida evolución de los acontecimientos en Afganistán hizo que no se concretara nuestra aportación bélica a las fuerzas americanas que combatían en la zona, pero puede que ese no sea el caso en otro escenario futuro.
 
2.- Un cambio en el concepto y la interpretación de la seguridad
 
Durante los 90, evidentes años de cambios, dos han sido las grandes innovaciones conceptuales del pensamiento estratégico oficial español: por un lado, la difuminación del concepto de defensa, entendida como una reacción militar frente a una agresión, a favor del de seguridad, una construcción teórica más amplia, supuestamente más dinámica y activa; por otro, subsumir el concepto de defensa nacional  en el de la seguridad colectiva, colocando a nuestra defensa como una pieza más de un todo superior, esencialmente la OTAN.
 
Si bien el segundo punto es innegable puesto que no se encuentra ningún escenario militar específicamente español, ni siquiera la defensa de Ceuta y Melilla, las consecuencias que se extraían del primero se han demostrado ir en la dirección incorrecta.
 
En efecto, el concepto de seguridad amplia que, en teoría, mete en el mismo saco cuestiones tan dispares como la garantía del desarrollo económico y del bienestar ecológico, la lucha contra la droga, el terrorismo, la ayuda humanitaria y las misiones de paz, sólo ha sido desarrollado en los aspectos que conciernen a éstas últimas, socavando, así, su propia coherencia.
 
Es difícil de sostener que la seguridad es un continuum, desde los riesgos de menor intensidad a los escenarios claramente bélicos de la imposición de la paz, y mantener al mismo tiempo una separación estricta entre seguridad interior y seguridad internacional. La naturaleza de los riesgos transnacionales apuntan, de hecho, en la dirección opuesta.
 
Los atentados del 11 de septiembre, además, han puesto en evidencia de manera dramática que conceptos como la defensa del territorio nacional no han quedado para nada obsoletos. Lo que sí está obsoleto es la interpretación clásica de la misma, masas mecanizadas defendiendo el suelo frente a un invasor igualmente pesado.
 
A la pregunta de si las fuerzas armadas tienen un papel que jugar en la defensa nacional frente al terrorismo global, los Estados Unidos han respondido claramente que sí. Y España no puede ser una excepción en esto por el mero hecho de sufrir un terrorismo de escala local. El problema estriba en la visión que se ha mantenido desde los Cuarteles Generales y el Ministerio de Defensa en su deseo de no verse de nuevo envueltos en problemas políticos internos: que la defensa del territorio es cuestión de los Cuerpos de Seguridad del Estado y sólo cuando éstos se ven desbordados, y bajo expresa petición de las autoridades civiles, colaborarían los ejércitos.
 
El 11-S pone sobre la mesa, en realidad, otro tipo de relación entre la inteligencia, la policía, la Guardia Civil y las Fuerzas Armadas, donde éstas deberían quedar supeditadas a aquéllas a pesar de que su contribución puede no sólo resultar vital sino ser importante y visible. Por ejemplo, la Guardia Civil, frente a un comando terrorista sorprendido en una operación, podría solicitar el apoyo de un caza de combate, por poner un caso, al carecer ella misma de aviones de ala fija y mucho menos de ataque.
 
La Operación Libertad Duradera ha involucrado para bien o para mal a los ejércitos en la guerra contra el terrorismo. Afortunadamente para la doctrina establecida en los 90, Bin Laden se ocultaba en un país tercero, ajeno y distante, cuyo Gobierno le apoyaba manifiestamente. La lucha así se asimila a una guerra tradicional. ¿Pero y si hubiera que hundir un buque en nuestras aguas porque capturarlo conllevase un riesgo mayor?
 
Es evidente que todo lo relacionado con las defensas activas contra ataques aéreos y con misiles, así como con todos los escenarios catastróficos asociados al posible empleo de sistemas de destrucción masiva, especialmente biológicos, debe pasar a considerarse una prioridad por parte de las fuerzas armadas.
 
Es posible que el Ministerio de Defensa pretenda evitar una polémica sobre el empleo de sus fuerzas contra el terrorismo sin más, pero la Revisión Estratégica debería abordar cómo resolver los dilemas que se le han abierto a la seguridad del territorio tras el 11-S. Si optase por una clara división de funciones, policía y Guardia Civil para el interior y fuerzas armadas para el exterior, tendría que ejercitarse para plantear escenarios bélicos creíbles si quiere seguir conservando los efectivos y los recursos que hoy tiene, por escasos que parezcan. Para estar presentes en tres misiones de paz con un total de tres mil efectivos parece poco justificable un volumen total de 150 mil militares y más de un billón de pesetas de gasto al año.
 
3.- Tomar conciencia de la actual revolución de los asuntos estratégicos
 
El 11-S no sólo ha desencadenado una guerra contra un enemigo no convencional, sino que la naturaleza y conducción de las operaciones tampoco han sido convencionales, algo que debería llevar a pensar a quienes están elaborando la Revisión Estratégica y trabajan con el horizonte de los próximos 10/15 años. Aunque no hay dos campañas idénticas, la guerra del mañana presumiblemente no será ya la como la del Golfo el 91 o Kosovo en el 99.
 
Afganistán ha puesto de relieve, por una parte, la sinergia que puede lograr en capacidades la integración sistémica de todos los componentes de inteligencia, comunicaciones, mando y control auspiciados bajo la denominación de Revolución de los Asuntos Militares durante la última década. Igualmente ha hecho evidente que con buena información y sistemas de armas apropiados, inteligentes y precisos, la letalidad de las fuerzas se multiplica exponencialmente. Ya no hay linealidad alguna entre los recursos empleados y los efectos conseguidos.
 
Aunque es pronto para poder extraer lecciones asentadas de la guerra en Afganistán, sí se puede afirmar que la presencia de las unidades de fuerzas especiales y de marines no es producto de la casualidad. Es un hecho que únicamente los módulos de combate sobre los que se articulan los marines americanos estaban en disposición de abreviar el tiempo necesario para hacer coherente y efectiva una fuerza de combate. Si la tarea de penetrar en suelo afgano hubiera recaído en el Ejército de Tierra, difícil de mover y desplazar, los ataques hubieran tenido que retrasarse.
 
Por otro lado, se ha hecho manifiesto el nuevo binomio entre fuerza aérea de ataque a suelo y fuerzas especiales, las últimas responsables de una política de blancos flexible y adaptada a las circunstancias del día a día. Eso sí, siempre protegidas y listas para ser extraídas gracias a elementos aerotransportados.
 
En fin, desde el punto de vista del material han cobrado evidente relevancia los aparatos no tripulados que del rol de la observación pasan a ser armados, la munición guiada de precisión, así como los sistemas específicos para combatir a un enemigo elusivo y bunquerizado.
 
Que los Estados Unidos hayan gozado de las capacidades que han mostrado en Afganistán no ha sido producto del azar, sino de una cuidadosa política de inversiones en los últimos años. Que los europeos apenas contaran con capacidades similares también se debe a una peculiar política del gasto que, precisamente, ha descuidado todo lo que concernía a la Revolución de los Asuntos Militares para concentrarse en sistemas que responden a necesidades del pasado.
 
Si la Revisión Estratégica se plantea un curso de acción para los próximos 15 años deberá dar una respuesta clara sobre el camino que quiere tomar, el de la continuidad o el de la transformación. Por muy doloroso que pueda resultar este último es el indicado, pues el primero sólo conducirá a la defensa española a la obsolescencia e irrelevancia.