La Revisión Estratégica de la Defensa: un planteamiento inicial

 

Nunca se ha realizado un ejercicio explícito de revisión estratégica de la defensa en España pero, en cualquier caso, esta primera revisión estratégica va a desarrollarse en un momento y en unas circunstancias idóneas y propicias: en primer lugar, España ha superado con creces su secular aislamiento y marginación internacional y es ya hoy un actor plenamente reconocido en la arena mundial, en todas su facetas, de las culturales a las económicas pasando por las institucionales, sin embargo en tanto que actor estratégico España ha seguido manteniéndose en un plano disminuido que no se corresponde con su dinamismo y presencia en otras áreas. En ese sentido, que el gobierno acometa ahora una revisión estratégica de la defensa expresa la necesidad asumida de repensar el papel que España quiere y puede jugar en el área de la seguridad internacional, con qué ambiciones y con qué medios.

 

En segundo lugar, esta revisión de la defensa se produce justo con la culminación de una etapa de transición de nuestros ejércitos, tanto en la esfera internacional como en la doméstica. En lo exterior, las fuerzas armadas españolas están ya plenamente integradas en la Alianza Atlántica, tras la decisión en 1996 del primer Gobierno Aznar de superar el llamado “modelo español” de participación limitada en la OTAN; igualmente, han superado su estrecho marco de actuación nacional para empezar a formar parte de misiones de apoyo a la paz junto a nuestros socios y aliados. En lo doméstico, ya que viene a desarrollarse justo cuando se pone fin al servicio militar obligatorio y se entra en la recta final de la total profesionalización, modelo de fuerzas voluntarias que ya ha quedado bien definido. La conjunción de unos y otros factores crea nuevas posibilidades que antes, lógicamente, no estaban contempladas.

 

En tercer lugar, la revisión estratégica se plantea en un momento en el que hay que empezar a dar respuestas a nuevos retos. Por una parte, está la emergente identidad de defensa europea que, desde la UE, acabará por concretarse en unas capacidades reales de intervención militar. A España, en tanto que miembro integrante y activo de la UE, se le abre un nuevo frente para su política de defensa cargado de posibilidades y de compromisos; por otro, la profesionalización y la actuación en el exterior plantea la necesidad de pasar de unas fuerzas esencialmente estáticas, orientadas a la defensa del territorio nacional, a unas fuerzas expedicionarias, cuyas operaciones se ejecutarán lejos de nuestro suelo, fuerzas, por lo demás, de muy distintas características y necesidades; por último, la revisión se plantea en medio de un profundo debate militar acerca de la necesidad y la forma de aumentar las acciones conjuntas de los tres ejércitos,  y la posibilidad de que las operaciones combinadas con otros países acaben exigiendo una progresiva especialización u otras formas nuevas de poner los medios nacionales a disposición de causas colectivas superiores.

 

En cuarto lugar, esta primera revisión estratégica tiene como telón de fondo una profunda y acelerada transformación del panorama tecnológico que afecta a los sistemas de armas y a los ejércitos en general. En los Estados Unidos se asume que hay una auténtica revolución de los asuntos militares que dará lugar en los próximos años no sólo a nuevas armas, sino a cambios doctrinales y orgánicos muy importantes. Adaptar los procesos de modernización en curso a estas nuevas circunstancias es, por tanto, imprescindible.

 

En ese mismo sentido, y de forma complementaria, este ejercicio de revisión de la defensa coincide a su vez con una modificación sustancial del entramado industrial del sector que está dando lugar a la aparición de grandes conglomerados transnacionales que escapan al tradicional ámbito nacional y que plantean, así, nuevas situaciones a la hora programar las adquisiciones de material.

 

Por último, la revisión estratégica española  se enmarca en una ola de ejercicios similares que han sido realizados, o lo están siendo en estos momentos, por nuestros socios y aliados más próximos. Así, la Strategic Defence Review del Reino Unido de 1998, la Quadrennial Defense Review americana, del 96 y en la actualidad de nuevo en marcha para el año 2001, la australiana del año pasado, la belga de este mismo año, o las anteriores suecas, noruegas y alemanas, todo conforma un momento en el que este tipo de documentos aparece como imprescindible para la elaboración de una política de defensa moderna. España se dotó de un Libro Blanco el año pasado, aunque no sea comparable con otros libros blancos de  nuestros aliados. Contar con una revisión estratégica similar en profundidad y alcance que otras de nuestro entorno acabaría por homologar internacionalmente el proceso de definición español de su política de defensa.

 

 

España carece de un documento en el que se explicite su visión estratégica, cómo entiende el sistema internacional, cómo pretende estar en él y de qué forma los medios militares contribuirán a sus objetivos e intereses de seguridad. No obstante, el decálogo de Felipe González de 1984 y el discurso de investidura de José María Aznar de 1996, en la medida que inspiraron un nuevo curso de actuación nacional en materia de seguridad y defensa, podrían asumirse como orientaciones estratégicas implícitas.

 

Por ello la crítica fácil y nominalista que ve imposible revisar una visión que no existe no debe tomarse muy en serio. Se llame como se llame, por revisión estratégica se entiende un replanteamiento global de la defensa, por lo tanto esta denominación parece ajustada y correcta.

 

Es más, el hecho de que nunca antes se haya realizado una revisión estratégica  de manera explícita y global, que se manifiesta en una falta de experiencia en cuanto al modo y a los fines, puede ser un factor positivo, pues al no haber precedentes, el proceso actual, sus objetivos, su diseño y resultado no deben seguir ni acomodarse a ningún guión premeditado. En ese sentido, la revisión estratégica será entera responsabilidad del actual equipo de Defensa y, en última instancia, del Gobierno, ya que será lo que ellos quieran.

 

Ahora bien, la ausencia de revisiones previas también encierra una  dificultad añadida: todo lo que es novedoso despierta recelos a la vez que grandes expectativas. Sucumbir a las innumerables presiones corporativas y fracasar en el cumplimiento de promesas y aspiraciones es terriblemente sencillo en un universo como el militar, donde los cambios se producen muy lentamente.

 

En ese sentido, es muy probable que a los mandos militares les gustase una revisión estratégica que se quedara en el planteamiento global del papel que pueden jugar las fuerzas armadas en la acción exterior de España, puesto que los grandes cambios que se ven desde los Cuarteles Generales suelen ceñirse al distinto énfasis que se asigna a las misiones de paz y la internacionalización de nuestros militares, y en un compromiso explícito de cerrar la brecha que sienten entre la política declaratoria del Gobierno y los medios y recursos puestos a su disposición para el cumplimiento de los fines encomendados.

 

Por el contrario, todo cuanto tenga que ver con doctrinas, estructuras de fuerzas, adquisiciones y planificación, se  suele considerar un terreno que hay que dejar a los profesionales de la milicia y que, posiblemente, preferirían tratar en su ciclo de planeamiento.

 

La experiencia de las revisiones estratégicas en otros países, como en los mismos Estados Unidos, pone de relieve el exacerbado corporativismo militar y la resistencia a dejarse orientar por consideraciones que no emanen de los propios mandos. Estas resistencias burocráticas serán más fuertes en nuestro país. En el caso de que este primer ejercicio de revisión estratégica, descendiera a detalles siguiendo claras orientaciones políticas, supondría quebrar el monopolio de los mandos militares en temas del ámbito estratégico, que han considerado hasta ahora exclusivamente suyos.

 

Que la revisión estratégica española se quede en un documento genérico, en el que se explicite la visión del mundo pero que no entre en cuestiones de estructuras de fuerzas y políticas de adquisiciones, por poner dos ejemplos, dependerá en gran medida de -y pondrá de relieve simultáneamente- la capacidad de liderazgo político del equipo de Defensa y del Presidente de Gobierno, responsable último de la política de defensa española.

 

La ausencia de este liderazgo claro y firme tendría una consecuencia muy adversa para el buen desarrollo de esta primera revisión: la falta de ilusión y movilización de los militares en su favor. No se puede olvidar que planes de cambio se han sucedido ininterrumpidamente en las últimas décadas y todos bajo el mismo lema, reducir masa para ganar calidad y eficacia, fines que no siempre se han cumplido según los deseos y la percepción de los mandos militares ( a pesar de que nuestros ejércitos se encuentren en su mejor momento).

 

El reto no es solo, por tanto, vencer las resistencias corporativas, sino ganarse la ilusión de los militares para acometer una serie de cambios coherentes, profundos y de largo alcance.

 

Al mismo tiempo, el planteamiento y anuncio mismo de una revisión estratégica ha creado una serie de expectativas políticas y sociales a las que habrá de dar satisfacción. Aunque sea injusto, la sociedad española sigue viendo a su estamento militar como un universo refractario al cambio y muy retrasado respecto a las transformaciones por las que ha pasado España en el último cuarto de siglo. Una revisión estratégica que concluya en una justificación de lo existente, o en la prolongación de más de lo mismo, no encontrará el eco y el apoyo que un ejercicio de esta naturaleza espera y requiere. Además, el ejemplo de lo que se han planteado revisiones como la británica, la belga o la americana, con transformaciones sustanciales de sus estructuras, medios y objetivos, supondría una comparación demoledora para un ejercicio español tímido y minimalista.

 

En ese sentido, la revisión estratégica se enfrenta a un doble reto: imponer una clara dirección de transformaciones en nuestras fuerzas armadas, que las homologuen a las más avanzadas de nuestro entorno, y servir de ejercicio educativo para la sociedad en general. El Libro Blanco del pasado año, queriendo servir a esto último, ha quedado al final relegado a la nada por no resultar lo suficientemente atrevido.

 

 

La revisión estratégica puede lanzarse bajo la filosofía del pensamiento inerte y el mantenimiento del status quo o con un espíritu innovador. Parece lógico pensar que, por innumerables razones, debe ser este último el que guíe este proyecto. Para empezar porque se trata de una idea que nace del mismo Gobierno por boca de su presidente y que, por lo tanto, se supone que existe un interés cierto en revisar y avanzar nuevas líneas directrices para la defensa y la política militar; en segundo lugar, porque al tratarse de la primera vez que se realiza este ejercicio, el rasero por el que se mida será más exigente que si se tratara de una repetición burocrática tras sucesivas ediciones; en tercer lugar, porque las revisiones emprendidas por otros países aliados (Reino Unido, Alemania y los Estados Unidos de Bush) han planteado cambios sustanciales, por lo que la comparación está servida.

 

Los cambios en el mundo desde finales de los 80 han sido sustanciales. Baste recordar lo que era hace una década Internet y lo que es hoy, por ejemplo. Sin embargo, en el terreno militar, la lógica prudencia de un aparato que no se reconstituye fácilmente, ha llevado a que los cambios estratégicos se hayan asimilado muy relativamente. Ni siquiera en el nivel de los conceptos ha surgido una imagen descriptiva que supere a la noción de “guerra fría”. Los 90 han sido caracterizados como la “post-guerra fría” y en estos años, todas las transformaciones en el campo militar se han derivado de las exigencias de la realidad más que de un plan y un diseño activo. Así, por ejemplo, los recortes en los niveles de fuerza- algo lógico en un clima de menor confrontación- se derivaron del deseo de canjearse los llamados dividendos de la paz y se han acometido de manera unilateral y desordenada; como el desarrollo de las misiones de paz se realiza por imperativo de las opiniones públicas y, por lo general, en contra del sentir del medio militar, orientado hacia tareas bélicas más tradicionales. Recordemos, por ejemplo, que el nuevo Concepto Estratégico de la OTAN se aprueba en 1999 como ejercicio racionalizador de cuanto se había estado haciendo durante los 90, no como guía para una actuación nueva en el futuro.

 

No obstante, entrados ya en el Siglo XXI, tanto las tendencias del entorno estratégico, como el sentir de nuestras sociedades y las capacidades militares de aquí a los próximos 20/25 años, parecen bastante más definidas, por lo que sería posible encarar, acertadamente, una revisión estratégica, sobre unos presupuestos menos conservadores que durante los 90, donde la incertidumbre ha sido el factor de mayor peso y llamaba a la prudencia.

 

En lo 90 los ejércitos se han encogido, pero no han dejado de ser una versión en miniatura de lo que eran antes. Que puedan transformarse en lo que demanda el nuevo entorno estratégico debe ser el objetivo esencial de esta revisión, cuyo éxito estará en función de que se atreva a reclamar cambios aunque no sean del gusto de todos. El termómetro de su éxito estribará en la reorganización de las fuerzas armadas (mandos conjuntos y logística única, por ejemplo), y en la reorientación de las adquisiciones (más satélites y menos carros pesados).

 

 

La revisión estratégica exige que su desarrollo se acometa de forma abierta y transparente. Un ejercicio de innovación, como el que se requiere en estos momentos, sólo podrá tener éxito si el debate se abre más allá de los límites de la Administración (como, por lo demás, han hecho británicos y alemanes). Las burocracias tienden, inexorablemente, a producir pensamiento burocrático y sólo muy excepcionalmente (tras una flagrante derrota, por ejemplo) dan con otras alternativas que no sean las de lo orgánicamente aceptable. Por eso es más que necesario contar con expertos y reflexiones que desde fuera del ámbito militar contribuyan con perspectivas culturales distintas. Sin esa riqueza de opiniones, la revisión estratégica está condenada al fracaso.

 

Ahora bien, para que se enriquezca el proceso de revisión, es necesario contar cuanto antes con esta otra gama de opiniones y perspectivas, pues chequear al final de la redacción de la misma sólo se podría entender como un burdo intento de ganarse complicidades, no de incorporar ideas que pudieran mejorarla. Afortunadamente -y tal vez debido a ello- esta primera revisión estratégica viene a ser posible en un momento en el que la sociedad española ha alcanzado un notable grado de madurez en lo referente al conocimiento y valoración de sus fuerzas armadas. Es más, hoy se puede hablar de una débil, pero presente, comunidad estratégica que entiende de los asuntos de seguridad y defensa y que puede servir no sólo de eco social, a la vez que de referente, del trabajo de la Administración, sino jugar un papel activo y positivo.

 

Es más, cuanto más innovadora se plantee la revisión estratégica, más necesidad objetiva habrá de contar con análisis y opiniones externas, pues es la única forma de vencer las resistencias de dentro del estamento militar a los cambios.

 

Por último, si de verdad se aspira a dar con una visión y una adecuación de las fuerzas armadas de futuro, lograr el máximo de consenso político y social es imprescindible, pues de lo contrario sería un ejercicio sometido a los vaivenes de los ciclos políticos. De ahí que abrir cuanto antes el debate público sólo reportará beneficios.