La reorganización militar española en el contexto de la Alianza

por Rafael L. Bardají, 1 de febrero de 1999

(MARQUINA, Antonio España en la nueva estructura militar de la OTAN UNISCI & Asociación Atlántica Española. Madrid, 1999)
 
I.- Un momento idóneo para el cambio
 
En su discurso de investidura, en mayo del 96, el presidente Aznar mostró su deseo de que España se dotara de unas fuerzas armadas más reducidas, flexibles, mejor dotadas y plenamente profesionales. Paralelamente, se declaraba la intención de profundizar la presencia española en las organizaciones multilaterales de seguridad y defensa y, muy especialmente, normalizar nuestra presencia en el seno de la Alianza Atlántica.
 
Se iniciaba así una doble andadura, histórica por sus consecuencias: en el plano exterior, España negociaría la plena integración en la nueva estructura de mandos de la OTAN, rompiendo con el status particular definido por el anterior gobierno socialista y completamente caduco desde comienzo de los 90 con el desarrollo de las misiones de paz por parte de la Alianza; y en el plano interno, con el abandono del modelo mixto de fuerzas armadas para pasar a unos ejércitos integrados en su totalidad por profesionales y voluntarios.
 
El atlantismo del Partido Popular creo que está fuera de toda duda, según se desprende de múltiples declaraciones durante sus años de oposición, donde siempre abogó por una normalización de la presencia de España en la OTAN. Por otro lado, el cambio de la conscripción obligatoria a un sistema de voluntariado no sólo responde a una demanda social de la mayoría de la juventud y de buena parte de los grupos políticos, sino que es posible porque se produce en el contexto de todos los cambios que están teniendo lugar en el ambiente estratégico, en las organizaciones de defensa y en la revolución tecnológica de los sistemas de armas.
 
Efectivamente, los cambios en la defensa española son necesarios a la vez que deseables y factibles porque se producen justo en un momento de profunda transformación de la realidad estratégica. España no se integra en la vieja OTAN, sino que lo hace en una organización en plena efervescencia de cambios, doctrinales y de estructuras, que la hacen, de hecho, una nueva organización. Querámoslo o no, lo cierto es que la Alianza va a cambiar su centro de atención, la defensa colectiva frente a una agresión proveniente del Este, para desarrollar nuevas tareas, como son las operaciones de apoyo a la paz como las efectuadas en Bosnia-Herzegovina.
 
Es más, la OTAN en la que va a participar plenamente España cambia sustancialmente su estructura militar integrada y sus mandos, en un proceso de adaptación a las nuevas misiones y en aras de una mayor efectividad.
 
Simultáneamente se está desarrollando eso que los norteamericanos llaman la “revolución de los asuntos militares”, un salto tecnológico cualitativo, empujado sobre todo por el auge y la difusión de la informática y las telecomunicaciones,  y que está llamado a la cambiar no sólo los sistemas de armas, sino los procedimientos y el propio campo de batalla. Y, por ende, a los hombres y mujeres combatientes, necesariamente mejor formados y entrenados para poder sacar el máximo provecho a su equipamiento.
 
En ese sentido, el cambio externo e interno de la política de defensa española no es sino un cambio dentro del cambio. En la medida en que sepamos adecuar las estructuras de nuestra defensa al marco general estaremos dotando a España de las fuerzas armadas que el siglo XXI requiere.
 
II.- Las directrices militares del Concepto Estratégico OTAN del 91
 
En noviembre de 1991 la Alianza hizo público su Concepto Estratégico con el que pretendía dar una respuesta a los cambios en el panorama político y militar tras la caída del muro de Berlín y la disolución del Pacto de Varsovia, su enemigo tradicional. Entre otras consideraciones, el Concepto Estratégico también incluía unas directrices a sus miembros de cómo deberían ser las fuerzas armadas de la postguerra fría. La Alianza debía velar por que los compromisos colectivos siguieran cumpliéndose como hasta entonces y que sus miembros no se adentraran en una senda de decisiones dispares y progresiva renacionalización de sus políticas de defensa.
 
La primera consideración que marcaba el Concepto Estratégico sobre la futura postura de las fuerzas aliadas era que el volumen y la disponibilidad de las fuerzas podrían reducirse. Y de hecho, estas reducciones no tardarían e producirse a lo largo y ancho del mapa aliado atlántico, comenzando por la retirada de dos tercios de las tropas norteamericanas estacionadas en Europa y siguiendo por los países continentales mismos.
 
Puede decirse que los miembros de la OTAN recortaron sus fuerzas armadas desde 1990 a 1997 entre un 20 y un 30% en personal en activo, según el país, y algo más del 20% de media en sus sistemas de armas mayores, aviones de combate y unidades de combate navales.
 
Los presupuestos de defensa cayeron igualmente en una proporción similar. Y en algunos casos, de manera más que notable. Así, de acuerdo con las estimaciones del IISS de Londres, el gasto en defensa en relación al PIB pasó de representar  en 1985 el 4’0%, en Francia, al 3’1% en 1996; o del 3’2% al 1’7% en Alemania; o del 5’2% al 3’0% en el Reino Unido.[1]
 
La contracción del gasto en defensa en España aún fue más acusada, pero no puede achacarse al creciente clima benigno tras el colapso del comunismo en el bloque del Este, ya que comenzó bastante antes. La media del gasto en defensa durante la primera mitad de los años 80 se situó en el 2’4% del PIB, estando en 1985 en el 2’2%. A partir de 1987 se inicial un sustantivo declive que dejará el presupuesto en poco más del 1’1% a partir de 1992.
 
Esta erosión continua y prolongada de los gastos de defensa en España y que respondía a criterios puramente nacionales arropados por los cambios estratégicos, causó una profunda descapitalización de las fuerzas armadas, descapitalización que tardará en poder subsanarse.
 
Desde la llegada al poder del Partido Popular, quien siempre se había mostrado partidario de incrementar los gastos de defensa, se intentó, primeramente, detener la curva de disminución en la que Defensa estaba inmersa, para comenzar a recuperar el nivel de gasto en ejercicios presupuestario sucesivos. Así, en 1997 Defensa tuvo un crecimiento nominal cero, sin embargo pudo sostener el esfuerzo en inversión gracias a un acuerdo con el Ministerio de Industria y Energía quien se hizo cargo de los tres grandes programas, el EF-2000, las fragatas F-100 y el carro de combate Leopard.
 
Es más, los presupuestos para el año 1998, a pesar del rigor impuesto por el proceso de convergencia de la UE, crecieron por encima de la inflación por primera vez en muchos años, dando prueba del realismo por parte del Gobierno. Industria contribuyó con casi 100 mil millones para el desarrollo de los tres programas antes mencionados. Es decir, no es un presupuesto ideal desde el punto de vista militar, donde se desearían mayores incrementos para compensar las penurias del pasado, pero globalmente resulta ser un presupuesto austero y eficaz ya que permite seguir avanzando con el proceso de profesionalización (12.500 nuevas plazas netas en este año) y de modernización.
 
Dejando a un lado este paréntesis español, el Concepto Estratégico de la OTAN del 91 establecía además, unas categorías de fuerzas que permitiesen al conjunto gozar de una mayor flexibilidad y movilidad, alejándose de la rígida linearidad y geografía del Frente Central. De esa forma, la Alianza llamaba a la constitución de fuerzas de reacción rápida (con distinto grado de disponibilidad), fuerzas de defensa principal, llamadas a dar respuesta, esencialmente, a las posibles contingencias derivadas del artículo 5 del Tratado de Washington, y fuerzas de aumentación, cuyo objetivo era servir de reserva movilizable llegado el caso.
 
Los compromisos de los aliados quedaron fijados por el documento MC-317 “Estructuras de fuerzas OATN para mediados de los 90 y posteriores”, aprobado por los ministros de defensa y se reflejarían a partir de 1992 en los objetivos de fuerzas y en el planeamiento periódico aliado.
 
España también tuvo que ajustar sus unidades a las nuevas categorías. De hecho a comienzos de los 90 el desarrollo de la Fuerza de Acción Rápida estaba ya en marcha. De hecho comunicó a la Alianza la disponibilidad de asignar fuerzas de los tres ejércitos tanto a las unidades de reacción inmediata, como a las de reacción rápida.
 
No obstante, el peculiar status de España en la estructura militar aliada hizo que no aportara nada a las fuerzas de defensa principal, aunque la OTAN consideró que las unidades encargadas de desarrollar los acuerdos de coordinación podían ser consideradas “similares” a las de defensa principal aunque no formasen parte de las mismas. En cualquier caso, tras la formación del cuartel general de la Fuerza de Maniobra a partir de 1996, las categorías de las unidades españolas se asemejan estrechamente a las de nuestros aliados.
 
El tema de la reserva movilizable queda como una asignatura pendiente durante todos estos años, aunque la revisión de la Ley 17/89 de la Función Militar iniciada tras la legada del PP al Gobierno y la subsiguiente nueva Ley sobre el Régimen del Personal Militar que será presentada en breve al Parlamento,  da un tratamiento inicial al tema de la reserva en España una vez que funcione el nuevo modelo de ejército profesional.
 
III. Algunos criterios nuevos
 
La década de los 90 trajo una enseñanza básica para los planificadores aliados: que el conflicto para el que la OTAN se había estado preparando durante décadas no se iba a materializar afortunadamente. La amenaza de los carros de combate invadiendo las planicies alemanas desde el Este era un fantasma de difícil credibilidad.
 
No obstante, la empecinada invasión de Kuwait por el Irak de Saddam Hussein hizo recordar al mundo que algunos líderes, no importa cuán alejados estuvieran de Europa, todavía creían que la fuerza y su explotación podía dar buenos dividendos en la escena internacional.
 
Las lecciones militares de la guerra del Golfo subrayaron la necesidad de disponer de fuerzas armadas con una alta capacidad de proyectabilidad sobre teatros de operaciones alejados de sus bases en tiempo de paz, así como la importancia de poder apoyar dichos despliegues alejados durante un margen de tiempo, al menos, de varios meses.
 
Es bien recordado el esfuerzo en colocar en sus posiciones a más de medio millón de hombres y mujeres de la coalición internacional liderada por los EE.UU.;  pero no se recuerda tan bien que, por poner un ejemplo, las 112 mil misiones de vuelo de los 2.700 aparatos que lucharon contra las tropas iraquíes, necesitaron más de 5 millones de toneladas de material de apoyo, desde el combustible a piezas de repuesto, pasando por la munición, lo que significó un notable esfuerzo añadido. Poder sostener las operaciones es tan importante como ejecutarlas para la guerra moderna.[2]
 
La guerra del Golfo se luchó lejos pero con una disposición y unas fuerzas que se asemejaban en su sustancia al proyecto de combate aeroterrestre ideado para frenar el avance del Pacto de Varsovia. En ese sentido resultó ser una mezcla extraña de primer conflicto de la postguerra fría (por su localización) y, al mismo tiempo, de conflicto tipo de la guerra fría (por su ejecución).
 
La guerra civil en Bosnia-Herzegovina sería la lucha que obligase a repensar las nuevas condiciones de la seguridad y los conceptos de defensa más apropiados. El fracaso relativo de UNPROFOR, la intervención decisiva del castigo aéreo de la OTAN y, posteriormente, la constitución de IFOR y su sucesión por SFOR, marcarán los requisitos político-militares para actuar en los conflictos abiertos.
 
A nivel político hay que acometer la reflexión que se deriva de intervenir en lo que, según al artículo 6 del Tratado de Washington, se consideraba “fuera de zona”. Al mismo tiempo había que construir la teoría que permitiese una intervención cuyo objetivo no era la derrota de ningún enemigo, sino crear las condiciones necesarias para alcanzar un acuerdo de paz.
 
Las tropas sobre el terreno comprenderán bien pronto que el mantenimiento de la paz es imposible cuando no hay paz que mantener. Surgirán los conceptos de  creación de paz e imposición de la paz, todos ellos englobados finalmente como operaciones de apoyo a la paz, en la jerga atlántica, misiones de paz, para el vocabulario castellano al uso, u operaciones distintas a la guerra según los teóricos norteamericanos.[3]
En cualquier caso, lo que perece cada vez más claro es que ese tipo de conflicto civil, étnico, religioso o tribal, va a ser el modelo predominante en los albores del próximo milenio y no el conflicto tipo guerra del Golfo.[4]
 
Algunos de los nuevos criterios que deben integrar las fuerzas armadas en los próximos años, y que se derivan de sus actuaciones más recientes, son claros: Por un lado, tanto el Golfo como Bosnia han puesto de relieve el carácter de multinacionalidad de cualquier operación. El grado de integración, la necesidad de unidad y centralización del mando, son cuestiones que quedan abiertas, pero todo apunta a una pérdida del control por parte de los mandos militares nacionales en beneficio de un comandante de operación.
 
En segundo lugar, la práctica ha enfatizado la modularidad de las unidades, compuestas por elementos dispares pero complementarios suministrados por diversos países. Es más, esa modularidad ya se había puesto de relieve en la propia constitución de los contingentes nacionales donde, en la mayoría de los casos, los contingentes se formaban a partir de elementos varios. La modularidad es sinónimo de flexibilidad para futuras operaciones de apoyo a la paz.
 
Por último, un aspecto que también se ha puesto de relieve es la necesidad de incrementar la interoperabilidad de los sistemas, esencialmente las comunicaciones. Los miembros de la Alianza  siempre han luchado por alcanzar un mínimo de standarización e interoperabilidad, pero en la medida en que las misiones de paz también cuentan con unidades de países no miembros de la OTAN, la necesidad de contar con procedimientos y sistemas básicos interoperables se vuelve más apremiante.
 
A las siglas C3I y C4I se añaden ahora las de M3I de multinacionalidad, modularidad, movilidad e interoperabilidad.
 
Es en este sentido que antes mencionaba la revolución tecnológica en marcha, la llamada RMA. El incremento de las capacidades de información y del tratamiento de los datos obtenidos así como de su diseminación hacia arriba -los mandos políticos y militares- como hacia abajo -oficiales y suboficiales en el terreno- augura una nueva forma de conducir las acciones bélicas en el futuro inmediato.[5]
 
Ahora bien, dotar e integrar a las fuerzas armadas de los sistemas necesarios para sacar beneficio real de esta revolución tecnológica no puede ser barato, por lo que, en tiempos de encogimientos de los presupuestos de defensa en todas partes, elegir bien las futuras inversiones y adquisiciones será la clave de poder contar con unos ejércitos verdaderamente modernos o, por el contrario, con unos ejércitos dotados con bonitos sistemas, legado del pasado e ineficaces para las misiones del futuro.
 
Posiblemente sólo los Estados Unidos puedan beneficiarse plenamente de la digitalización y su aplicación a los sistemas militares y lograr, así, eso que llaman information dominance. Por ello han surgido voces en el seno de la OTAN que cuestionan la versatilidad de cada ejército nacional y defienden una especialización de tareas internacional. Se trata, sin duda, de un tema delicado y abierto. Pero de la respuesta que se le dé, se derivarán implicaciones mayores para las estructuras de fuerzas, sistemas de armas e industrias de defensa de cada país.
 
 
IV.- La profesionalización en el marco de la Alianza
 
La OTAN requiere de sus miembros que sean capaces de aportar las unidades que tiene  asignadas a la defensa colectiva y que puedan cumplir  las misiones que se les encomienden. En ese sentido la Alianza no exige un modelo concreto para el reclutamiento de los soldados. Exige su efectividad.
 
Con las características generales arriba esbozadas no me cabe la menor duda de que la mejor contribución que puede hacer España a la OTAN en estos momentos es culminar el tránsito del modelo mixto al ejército profesional.
 
Es bien conocido el modelo de FAS profesionales defendido por el Gobierno y aprobado recientemente por los plenos de ambas Cámaras tras el dictamen de la Comisión Mixta.  Sus rasgos esenciales son unas fuerzas armadas con un volumen de efectivos de tropa y marinería de 120 mil, como techo máximo, con distinto compromiso temporal según el caso, y un equilibrio presupuestario entre gastos de personal y de material del 50-50, de tal forma que la profesionalización se vea acompañada por una necesaria modernización del material.
 
Me gustaría, no obstante, realizar algunas reflexiones al respecto. En primer lugar congratularme de que en el discurso de investidura del Presidente Aznar una corriente de pensamiento de dentro del Partido Popular, y que venía defendiendo la profesionalización desde 1990, triunfara finalmente.
 
En segundo lugar, hay que decir que la profesionalización no sólo es deseable desde el punto de vista social, de rechazo de la obligatoriedad del servicio militar. La opción del Presidente Aznar es también acertada en términos estratégicos (si las operaciones futuras se van a realizar en suelo alejado de nuestra patria, donde sólo pueden ir profesionales o voluntarios, mejor contar con toda la fuerza voluntaria) y en términos de operatividad (adquirir las destrezas necesarias y el dominio de los nuevos sistemas de armas sólo se logra con un período de formación y adiestramiento que va más allá de los actuales nueve meses de mili). Eficacia y profesionalización van unidas de la mano.
 
En tercer lugar, la profesionalización de las fuerzas armadas es más que darle una soldada a un voluntario. Exige un cambio de concepción en la manera de enfocar las cuestiones del personal, mandos y soldados, ajustar las plantillas, en la relación entre las FAS y la juventud, y en la valoración de la propia Administración hacia los soldados que se reintegren a la vida civil después de haber servido unos años en filas. Profesionalizar es, ni más ni menos, dignificar la figura y la profesión de soldado y marinero y, al mismo tiempo, dignificar las mismas fuerzas armadas.
 
En cuarto lugar, la profesionalización es factible. En términos humanos y, muy especialmente, en términos presupuestarios. No hace tantos años que los anteriores responsables del Ministerio de Defensa agitaban cifras escandalosas para justificar la imposibilidad de un ejército profesional viable en España. Se llegó a hablar de más de medio billón de pesetas de incremento mínimo.
 
Las cifras que hoy maneja la Secretaría de Estado de la Defensa nos pintan un panorama bien distinto, como puede apreciarse en la tabla I donde se reflejan los costes según el distinto volumen de efectivos.
Tabla I
Costes de la profesionalización según efectivos
 
Tropa
120.000
110.000
100.000
Oficiales
50.000
50.000
50.000
Coste personal (en activo y laborales)
517.429
501.177
484.924
Reservas
107.628
107.628
107.628
Coste material
625.057
608.805
592.552
Total
1.250.114
1.217.610
1.185.104
% Defensa/PIB
1´26
1´22
1´19
 
 
Si se tiene en cuenta que la partida global de personal (activo, laboral y reservas)  para 1998 asciende a 515.935 millones de ptas. incrementar los voluntarios hasta alcanzar la cifra máxima de 120 mil supone un aumento de poco más de cien mil millones y de menos de 80 mil si se toma la cifra de cien mil soldados y marineros.
 
Es la modernización, realmente, la que infla la factura final del modelo si ésta se quiere conducir siguiendo el esquema del 50-50 para gastos de personal y material. Así y todo, imaginar unas FAS profesionales y bien equipadas por una cifra que ronda el 1´2 del PIB es un compromiso más que austero y que no puede poner en peligro ningún otro gastos social alternativo.
 
Es cierto que hay quien denuncia que incluso este moderado aumento de los gastos de defensa van a ser irrealizables en medio del rigor presupuestario característico de esta etapa de convergencia. Pero si incluso tomamos como base de nuestros cálculos la estimación del crecimiento del PIB y lo aplicamos como crecimiento anual del presupuesto de defensa, llegaríamos al año 2003 cubriendo perfectamente los gastos de personal. No así los de material, donde se daría un cierto déficit. Pero esto no es alarmante. Por un lado, las estimaciones del crecimiento del PIB que avanza Hacienda son muy conservadoras a partir del año 2000, por lo que es previsible que ese déficit sea menor del que ahora se pueda calcular.
 
Por otro lado, desde Defensa se están poniendo los medios para obtener recursos financieros más allá de los presupuestos. Ya se ha mencionado antes el acuerdo con Industria para el sostenimiento de los tras grandes programas de armas, pero también está en marcha la enajenación de gran parte de las infraestructuras cuyos valores pasarían a ser aplicados a la modernización. Igual se plantea con los resultados económicos de la venta del parque de viviendas militares. Es decir, se intentarán cubrir las necesidades del periodo de transición con recursos extraordinarios, en el peor de los casos. En el mejor, el propio Gobierno, plenamente consciente de la necesidad de conducir a buen puerto el proyecto de profesionalización, dispondrá de los medios que Defensa requiera.
 
 
V.- Orgánica conjunta
 
En fin, la profesionalización no es más que un factor de la modernización y adaptación de las fuerzas armadas a las nuevas circunstancias. Un requisito imprescindible pero no suficiente. El cambio de las estructuras es otro. Está claro que unas fuerzas armadas con un total de 150-170 mil hombres, mandos y soldados, no pueden o no deben funcionar con la orgánica de unos ejércitos de más de 200 mil personas. Como tampoco deberían responder  a los mismos despliegues, pues eso sólo garantizaría su ineficacia a pesar de que sus soldados fuesen todos profesionales. La concentración de esfuerzos se acabará imponiendo.
 
De la misma forma, y en esa economía de medios y también como producto de la experiencia bélica reciente, los ejércitos tendrán que acostumbrarse a perder algo de su peculiar idiosincrasia a la hora de planificar y ejecutar sus misiones y poner sus recursos a disposición de una visión y opción de empleo conjunta. Es un hecho irreversible que las operaciones se ejecutan hoy de manera conjunta y se planifican de manera conjunta, y llegará el momento en que eso acabe también por alterar el planteamiento sobre las estructuras de fuerzas necesarias. Hoy ya se discute el peso de lo conjunto a la hora de adquirir nuevos sistemas de armas. Necesidad obliga.
 
Precisamente por esa visión de futuro, desde el Ministerio se impulsa todo lo conjunto. Se ha reforzado la figura del Jemad y está en diseño dotarle de un cuartel general de la defensa. También está por inaugurarse un nuevo curso de estado mayor conjunto que sustituya a los específicos de cada ejército.
 
Como decía al comienzo, esta es una etapa esencial para la política de defensa española, tanto por la enormidad de los cambios como por la trascendencia histórica de los mismos. La recluta obligatoria se acabará justo en un momento en el que el secular aislamiento de nuestro país y de sus fuerzas armadas se supera y nos adentramos en la contribución a la estabilidad y a la paz, con una notable contribución a las misiones de paz.
 
El resultado no puede ser más que unas FAS modernas, eficaces y bien equipadas. Las que España necesita y necesitará en el Siglo XXI.
 


[1] IISS: The Military Balance 1997/1998. Londres , Oxford U.P 1997.
[2] Véase, por ejemplo, Dunnigan, James F.: Digital soldiers. New York, St. Martin’s press 1996.
[3] Ver Bellamy, Christopher:Knights in white armour. The new art of war and peace. Londres, Hutchinson 1996.
[4] Véase, por ejemplo, Snow, Donald: Distant Thunder. Patters of conflict in the developing world. New York, Sharpe 1997; y Connaughton, Richard: The nature of future conflict. Londres, Leo Cooper 1995.
[5] Pfaltzgraff, Robert  L. ( Ed.): War in the information age. Londres, Brassey’s 1997.