La presidencia española de la UE: hacia una política europea de armamento

por GEES, 30 de abril de 2002

(Revisión de 'La identidad española y la industria de defensa europea', 8 de marzo de 2001)
 
La presidencia española de la UE en este primer semestre del 2002 tiene como uno de sus objetivos principales de política de defensa y seguridad el impulso de la cooperación en materia de armamentos. Este impulso se ha enmarcado dentro de los objetivos de carácter institucional, actuaciones que ponen en relación la Política Europea de Seguridad y Defensa con otras instituciones, entre los que la formulación de una política europea de armamento ocupa la segunda prioridad de la presidencia en esta materia.
 
La presidencia española recoge así el mandato surgido de anteriores Consejos Europeos que ya habían incidido sobre la necesidad de avanzar en la cooperación en materia de armamentos. En especial, el Consejo Europeo de Colonia estableció cuatro objetivos básicos: fortaleces la base industrial y técnica de la defensa, impulsar la reestructuración de las industrias europeas de defensa, desarrollar una colaboración más estrecha y eficaz en la industria de armamentos y lograr una mayor armonización en la definición de los requerimientos de carácter militar y en la planificación y adquisición de armas.
 
Por su parte, el Consejo de Helsinki reincide en esta misma idea al señalar que se pondrán las bases de una política europea de armamento. El más reciente Consejo de Laeken renueva el mandato de reforzar la cooperación en el campo del armamento según los estados miembros consideren adecuado.
 
La presidencia española tratará por tanto de avanzar en el cumplimiento de todos estos mandatos venciendo una sensación de cierta frustración entre los socios porque pese a la claridad de los objetivos marcados, dos años y medio después del Consejo de Helsinki los avances reales hacia la formulación de una política común de armamento en el seno de la Unión Europea han sido sumamente escasos.
 
El principio fundamental del que parte la visión española de esta política común de armamento es que no puede existir una autentica política de seguridad y defensa europea sino engloba una política definida de armamento y material. En palabras del Ministro de Defensa español, “las empresas y las industrias de defensa trabajan y deben trabajar para la defensa y no al revés”. La cooperación en materia de armamentos es considerada por tanto una prioridad para la presidencia española dentro del desarrollo del II Pilar de la Unión.
 
Este objetivo general se materializa en tres líneas de trabajo principales para la presidencia española. En primer lugar, la formulación de un decálogo de principios que sirva de base para una futura política europea de armamentos. En segundo término, se pretende ordenar la proliferación de agencias de armamento que están surgiendo en Europa para la gestión y adquisición de sistemas de armas. Por último, se quiere también abrir una reflexión sobre los problemas de financiación que afrontan todos los ministerios de defensa europeos y la búsqueda de soluciones comunes a esos problemas.
 
Nuevos instrumentos de cooperación industrial
 
El carácter específico de la industria de defensa, especialmente vinculado a la soberanía y la independencia nacional, ha hecho que este sector haya quedado, en buena medida, al margen del proceso histórico de integración europea. Así, el propio tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, recogía el carácter “excepcional” de la industria de defensa, exceptuándolo  de la aplicación de las directrices para la consecución de un mercado único. En este misma línea, el Tratado de Amsterdam, cuarenta años después, mantiene esta reserva en su artículo 296, introduciendo ligeras variaciones respecto al anterior.  
 
Esta excepcionalidad del sector defensa del ámbito comunitario no ha impedido, sin embargo, la puesta en marcha de diferentes iniciativas que han tenido como objetivo común lograr una mayor integración del sector a escala europea. Así, han sido varios los intentos y los instrumentos generados en los últimos años para tratar de desarrollar esa cooperación europea en el ámbito de la industria de armamento.
 
En esta línea, la Unión Europea Occidental creó en 1992 el GAEO (Grupo de Armamentos de Europa Occidental) El objetivo de este grupo era contribuir a definir de forma conjunta los requisitos operativos de los ejércitos europeos, así como impulsar la cooperación en I+D, definir los principios para la apertura de los mercados nacionales y sentar las bases para la posterior creación de una Agencia de Armamento.
 
La definitiva creación de esta Agencia de Armamentos de la UEO tuvo lugar en noviembre de 1996, teniendo como tareas principales impulsar la cooperación industrial, reforzar la base tecnológica europea y crear un mercado único de armamentos para Europa. Resultado de este esfuerzo fueron los programas Thales, Euclid y Sócrates, así como el proyecto Eurolongterm.
 
Por parte de la Unión Europea se puso en marcha en 1991 el COARM con el objetivo de lograr una mayor armonización en materia de exportaciones de armas. Esta iniciativa dio lugar a la formulación de un Código de Conducta Europea sobre Exportación de Armas. En 1995, la Unión creó a su vez el programa POLAR que tiene como principal objetivo aplicar criterios comunitarios al sector defensa. En los últimos años la Unión Europea ha ido poniendo en marcha otras iniciativas, bajo la fórmula de colaboraciones reforzadas entre un grupo más reducido de miembros, como fue el caso del EDIG (Grupo de Industrias de Defensa Europeo), la OCCAR (Organización para la Cooperación Conjunta en Armamento) y la LoI/AM (Carta de Intenciones/Acuerdo Marco)
 
El impulso hacia una política de defensa común tuvo un importante espaldarazo en el Consejo de Colonia de junio de 1999, momento en el que los quince mostraron su voluntad de dotarse de las capacidades necesarias para realizar una efectiva prevención de conflictos y gestión de crisis. Congruentemente con este ambicioso objetivo político, el Consejo Europeo señaló también la necesidad de “acometer un esfuerzo sostenido para fortalecer la base industrial y tecnológica de la defensa”, mostrando su voluntad colectiva de “impulsar la reestructuración de las industrias europeas en los Estados afectados”.
 
Esta voluntad del Consejo se ha traducido en dos instrumentos fundamentales para lograr esa necesaria integración de las industrias de defensa europeas: El Acuerdo Marco para la reestructuración de la industria de defensa y el impulso a la Organización Conjunta de Cooperación en materia de Armamentos (OCCAR)
 
LoI/AM
 
La Carta de Intenciones LoI fue suscrita por los Ministros de Defensa de Alemania, España, Francia, Italia, Reino Unido y Suecia el 6 de julio de 1998. Esta Carta es consecuencia de la Declaración Conjunta efectuada en abril de ese mismo años por los cinco primeros países mencionados, Carta en la que apostaban por una industria de defensa fuerte como elemento esencial de una verdadera política de seguridad y defensa en la Unión Europea.
 
La LoI tiene como base dos principios fundamentales: lograr una industria de defensa europea competitiva y conseguir una mayor armonización de normas y requisitos operativos por parte de los Gobiernos. Esta iniciativa pretende por tanto crear el marco para un desarrollo futuro más integrado del sector en Europa.
 
Esta Carta de Intenciones inicial fue transformada en julio de 2001 en un Acuerdo Marco con rango de Tratado Internacional, dando así formalidad jurídica a la voluntad política expresada en la Carta, contemplando cinco líneas básicas de acción:

 
1. Seguridad de suministros
 
El Acuerdo pretende garantizar la seguridad de los suministros en el caso de que la aparición de Empresas Transnacionales de Defensa llevara a la concentración de la producción en un país en detrimento de otro. Este compromiso debe ser plenamente válido tanto para momentos de paz como para situaciones de crisis o conflicto.
 
2. Transferencia y exportación
 
El objetivo es regular la libertad de exportación para un país aún en el caso de que subcomponentes de ese sistema fueran fabricados en otro país miembro del acuerdo, diferenciando las ventas entre los miembros del acuerdo, denominadas transferencias, y las ventas a terceros, consideradas exportaciones.
 
3. Investigación y desarrollo
 
La LoI pretende optimizar los recursos dedicados a investigación y tecnología mediante una mayor coordinación de esfuerzos y la puesta en marcha de programas conjuntos que eviten duplicidades.
 
4. Seguridad de la información
 
La intención es facilitar el mayor intercambio de información entre los miembros con plenas garantías de seguridad. Para ello se establecen procedimientos comunes para la transmisión de información clasificada y habilitaciones de seguridad.
 
5. Armonización de requerimientos operativos
 
Este último objetivo, que no se encontraba en la Declaración Conjunta inicial, pero que ha tomado fuerza en el Acuerdo Marco final resulta fundamental tanto para poder avanzar hacia un mercado único de defensa como para asegurar una adecuada interoperatividad de las fuerzas armadas europeas. En este sentido, el acuerdo establece un procedimiento para la elaboración común de los requisitos militares, la definición de los sistemas de armas necesarios, la programación de las inversiones y la interlocución conjunta con el sector a escala europea.
 
Una última cuestión a destacar es la rapidez con la el Acuerdo Marco ha entrado en vigor. Así, pese a tener la consideración de tratado internacional, ha bastado la entrada en vigor del acuerdo entre dos de los firmantes para que la Carta sea plenamente aplicable a ambos, sin tener que esperar al largo proceso de ratificación por parte de todos los demás signatarios. En el caso de España esto ha significado que el Acuerdo firmado el 27 de julio del 2001 entró en vigor el 11 de agosto de ese mismo año.
 

OCCAR
 
La Organización Conjunta de Cooperación en materia de Armamentos (OCCAR) tiene su origen en una iniciativa fraco-alemana que en 1993 creó una estructura común para la gestión de programas conjuntos. Tres años más tarde, Italia y Reino Unido se unen a esa iniciativa que adquirirá personalidad jurídica propia en 1998. España y Holanda se han incorporado con posterioridad a la organización, aunque aún tienen varias cuestiones pendientes, como el número de votos de que dispondrán y, en el caso español, el programa con el que se iniciará su participación. En definitiva, la OCCAR se puede definir como el principal instrumento de cooperación industrial de defensa que existe hoy en Europa.
 
Esta organización presenta dos grandes innovaciones. En primer lugar, al tener personalidad jurídica propia, resulta más eficaz para gestionar contratos y definir una política de adquisiciones común. En segundo término, se trata de un instrumento más operativo que los anteriores para armonizar las adquisiciones de sus miembros y para coordinar sus respectivos programas de investigación y desarrollo.
 
La razón principal que condujo a la creación de OCCAR fue la voluntad de integrar en una sola estructura la gestión de los múltiples proyectos europeos de cooperación existentes en materia de desarrollo de sistemas y fabricación de armas. Una organización de carácter más estable y permanente como OCCAR permitía además una reducción de costes en la administración de esos programas. Por otro lado, se trataba de flexibilizar el principio de “justo retorno” vigente hasta la fecha en la práctica totalidad de los programas comunes, de forma que el lógico equilibrio entre lo que un país invertía en el programa y los retornos que obtenía su sector industrial de esa inversión fuera reemplazado por un calculo a más largo plazo de todo el conjunto de programas en marcha. Esta mayor flexibilidad en la asignación de tareas y cargas de trabajo entre los diferentes sectores nacionales debería permitir a su vez una reducción de costes y, por tanto, una mayor competitividad.
 
Sin embargo, conviene recordar que la decisión última sobre incorporarse o mantenerse en un programa corresponde siempre a cada uno de los países participantes y las posibilidades reales de su sector industrial. La capacidad de armonización de OCCAR estará condicionada por tanto a que exista una voluntad común de los miembros de dotarse de un determinado sistema de armas, en un tiempo más o menos aproximado y con unos requerimientos operativos armonizados.  Sin esas tres condiciones, será muy difícil que la organización pueda poner en marcha un nuevo programa.
 
La capacidad de decisión de los estados participantes queda por tanto plenamente salvaguardada en OCCAR, aún a costa de sacrificar parcialmente la eficacia de la gestión. Es más, la intención inicial de imponer sanciones financieras a quién incumpliera sus compromisos contractuales en un programa bilateral fue finalmente desechada. Por tanto, ni siquiera a escala reducida, en OCCAR sólo hay por el momento seis países europeos (Alemania, Francia, Italia, Reino Unido, Holanda y España), puede hablarse realmente de la existencia de una autentica política industrial de armamentos en Europa. En especial, los cuatro países fundadores de la organización (Alemania, Francia, Italia y Reino Unido) se reservan el derecho de veto a cualquier decisión a adoptar en su seno.
 
Iniciativas comunitarias
 
La Unión Europea cuenta a su vez con una serie de programas e instrumentos que contribuyen también a ese objetivo de lograr un mercado de defensa más integrado y un mayor nivel de cooperación industrial entre los socios.  Programas como POLARM o COARM que comparten en esencia los mismos objetivos que la OCCAR o la LoI resultarán muy útiles para impulsar la cooperación en materia de industria de defensa en el conjunto de los países de la Unión.
 
Los objetivos últimos de estas iniciativas son la simplificación de los procedimientos de adquisición de armamento en la Unión, la constitución de un mercado interior más abierto, la extensión de los sistemas normales de contratación al sector de la defensa y la armonización de las reglas de exportación de armas. Cabe por tanto insistir en que la Unión puede en el futuro desempeñar un papel mucho más activo en la regulación de las adquisiciones públicas en el sector defensa.
 
Un segundo aspecto que resulta vital para poder profundizar en la cooperación europea en materia de armamentos, lo constituyen los programas comunes de investigación y desarrollo. El papel que la Unión Europea puede jugar en este campo resulta esencial. Así, el GAEO está preparando un nuevo memorando de entendimiento, denominado EUROPA, que busca mejorar y flexibilizar el actual EUCLID. Es más, si este nuevo Acuerdo Marco se adapta a los principios establecidos en la LoI, puede hacer innecesario que OCCAR se convierta en un gestor redundante de programas de I+D.
 
La puesta en marcha de una política común de I+D en materia de defensa en el seno de la Unión, no será sin embargo, tarea fácil. Existen múltiples y profundas divergencias de intereses que existen entre los países grandes y los pequeños. Así, los países con un sector de defensa más reducido, son reticentes a abandonar el automatismo en el principio del justo retorno, al mismo tiempo que temen quedar al margen de determinados proyectos. Por el contrario, los grandes productores de sistemas consideran imprescindible introducir mayor flexibilidad y racionalidad para que esa política sea realmente eficaz.
 
La presidencia española
 
La Presidencia Española de la Unión Europea de este primer semestre de 2002 se propone, partiendo de la realidad ya existente, impulsar una política europea de armamentos. Este objetivo parte de una triple premisa: la imposibilidad de generar una política de defensa europea sin desarrollar simultáneamente una política de armamento como parte constitutiva de la misma, la voluntad común de que las industrias y empresas de defensa trabajen de forma más efectiva para la defensa de Europa y la necesidad de introducir cierta racionalidad en el complejo entramado de iniciativas que ha ido creciendo en torno a la cooperación europea en materia de armamentos.
 
No es un objetivo fácil ni a corto plazo. La percepción de la presidencia española es que a pesar de los reiterados mandatos del Consejo, desde Colonia hasta Laeken, para poner en marcha una autentica política europea de armamentos, los resultados de estos dos años y medio han sido muy escasos. Sin embargo, las dificultades existentes en el proceso no debilitan  el convencimiento de que el desarrollo de esa política europea de armamento no sólo sigue siendo necesario, sino que se ha vuelto más urgente en la situación actual.
 
La definición de esta política europea de armamento, que despierta algún recelo en otros miembros de la Unión, no tiene sin embargo, en el concepto de la presidencia española, un afán intervencionista con respecto al sector, sino que lo que se persigue es la mera definición de un marco común que no prejuzgue el posterior desarrollo que el mercado imponga a la industria europea de armamento.
 
El objetivo de la presidencia es además relativamente modesto. En palabras del Secretario de Estado de Defensa “no pretende ni mucho menos que en los Consejos Europeos que culminen la Presidencia Española esté claramente definida una Política Europea de Armamento”, sino tan sólo establecer unas bases, unos criterios generales y un marco de actuación. En su opinión, “lo importante es que sepamos ponernos de acuerdo en los criterios inspiradores, en el programa, en las medidas que formarían parte de una Política Europea de Armamento”.
 
Con estas premisas metodológicas, las bases inicialmente propuestas por la Presidencia Española en reuniones bilaterales con los ministros de defensa de la Unión pueden sintetizarse en los siguientes nuevo puntos:
 
1.      La política de armamento como parte de la política de seguridad
 
Es el principio más reiterado por la presidencia española, especialmente en una situación como la actual en la que los intereses industriales de los países parecen estar por encima de las propias políticas de defensa de los países. El desarrollo de una política de armamento es esencial para poder formular una política de defensa y seguridad autónoma de la Unión Europea, pero bajo ningún concepto puede ocurrir lo contrario, que las políticas nacionales y europeas de seguridad estén al servicio de los intereses meramente industriales.
 
2.      Principio de voluntariedad
 
La Presidencia es claramente consciente de que en materia de defensa y seguridad, de la que forma parte indisociable la política de armamento, se mueve en un ámbito intergubernamental en el que es imprescindible el principio de voluntariedad de los estados para seguir avanzando.
 
3.      Transparencia
 
En ningún caso debe confundirse la necesaria formulación de una política común de armamento con un afán intervencionista a escala europea. Por el contrario, el sector debe someterse en todo momento a las reglas del mercado, al ejercicio de la competencia y la búsqueda de la competitividad. Una mayor integración del sector tiene como objetivo fundamental el de lograr a su vez una competitividad internacional. 
 
4.      Cooperación europea y transatlántica
 
El principio de cooperación ha sido reiteradamente sancionado en el ámbito de la Unión por los diversos Consejos que ya hemos mencionado. Sin embargo, la Presidencia Española considera que no se debe dar la espalda a una cooperación transatlántica en materia de armamento, una dimensión en la que países como Italia o Suecia han insistido particularmente. Por otro lado, la creciente presencia de compañías norteamericanas en industrias europeas hace aún más evidente esa necesidad de mantener una adecuada cooperación con Estados Unidos.
 
5.      Subsanar incapacidades
 
Como consecuencia de las conferencias de capacidades celebradas con el objetivo de definir la Fuerza de Reacción Europea, se han puesto de manifiesto también las lagunas o incapacidades de nuestras fuerzas armadas en el cumplimiento de ese objetivo. Para lograr subsanar esos déficits es necesario establece un método sobre el que están ya reflexionando conjuntamente los Directores de Armamento y al que la Presidencia se propone contribuir.
 
6.      Requerimientos comunes
 
Un componente esencial de la Política Europea de Armamento debe ser la definición conjunta de determinados sistemas de armas. Un proceso complejo pero que resulta vital no solo a efectos de racionalización e integración de nuestra industria de defensa europea, sino también para garantizar en el futuro la adecuada interoperatividad de las fuerzas.
 
7.      Financiación
 
Todos los departamentos de defensa de los países de la Unión Europea atraviesan por serias dificultades financieras para poder abordar de forma simultanea el mantenimiento de unas fuerzas armadas relativamente numerosas y la adaptación de las mismas a los nuevos requerimientos tecnológicos y estratégicos. Estas crecientes dificultades presupuestarias han impulsado a varios de estos países ha diseñar novedosos sistemas de financiación privada o de desplazamiento del gasto a más largo plazo. En este sentido, la presidencia española apuesta por una reflexión común que permita analizar las distintas posibilidades existentes y encontrar soluciones comunes.
 
Por otro lado, se pretende también modificar los criterios estadísticos de Euroestat que califica a los sistemas de armas como productos de consumo intermedio. Esta calificación implica que el coste total del sistema es imputado al ejercicio presupuestario en el que el sistema es recepcionado, con independencia de los años previos de desarrollo del programa o los años que continúe en servicio. Este criterio tiene un efecto muy negativo a efectos de déficit, especialmente en un momento en que todos los miembros de la Unión tienen serios problemas de exceso de gasto público. El objetivo, por tanto, es lograr un acuerdo para que Euroestat cambie ese criterio para que sistemas de armas cuya vida operativa sobrepasa los veinte e incluso los treinta años puedan ser considerados como otros bienes de equipo públicos o privados y su repercusión en las contabilidades nacionales amortiguada a más largo plazo. 
 
8.      Investigación y desarrollo
 
El objetivo en este punto es lograr una mayor coordinación de los esfuerzos en investigación, desarrollo e innovación en materia de defensa de los distintos países para lograr una mayor eficacia del gasto y evitar duplicidades innecesarias.
 
9.      Agencia única
 
Como hemos visto anteriormente, existe en Europa un excesivo número de agencias, programas e instrumentos de coordinación que deben ser racionalizados de algún modo. La idea de la presidencia española es, partiendo de las experiencias ya existentes de OCAR, LOI/AM o GAEO, avanzar hacia la creación de una única agencia única que coordine toda la cooperación europea en materia de armamento. Pero esta nueva agencia podría además no limitarse a coordinar el desarrollo de programas comunes de armamento, sino que podría a su vez gestionar un uso común de determinados sistemas de armas que por su elevado coste sean difícilmente abordables individualmente. La complejidad de este mecanismo de cooperación y comunitarización de sistemas de armas hace que debamos pensar en un objetivo a muy largo plazo.
 
10.  Directores de Armamento
 
Los Directores Nacionales de Armamento de la Unión ya se vienen reuniendo de manera informal periódicamente. La idea sería transformar esas reuniones en un instrumento de apoyo técnico a los Consejos de Ministros de Defensa cuya constitución formal constituye el primer objetivo institucional de la Presidencia.
 
Conclusión
 
El impulso de una política europea de armamentos es importante por un doble motivo. En primer lugar, porque la defensa europea no tendrá ninguna autonomía estratégica sino se dota de una base industrial capaz de suministrar sistemas de armas cada vez más avanzados a las fuerzas armadas de los países miembros. En segundo término, porque será imposible que la industria de defensa europea pueda mantener unos niveles aceptables de competitividad frente a la industria norteamericana sino es sobre la base de una mayor integración.
 
La cooperación en materia de industria de defensa entre los países europeos es ya una vieja historia. Sin embargo, parece llegado el momento de racionalizar y coordinar las diferentes iniciativas tanto institucionales como industriales que se han desarrollado en el Continente durante las dos últimas décadas. La Unión Europea debe jugar un papel fundamental en la integración de todas esas iniciativas en una verdadera política común de armamento cuyas primeras bases aspira a poner la presidencia española de este primer semestre del 2002.
 
Los dos años y medio transcurridos desde el Consejo Europeo de Colonia demuestran que este no será un camino ni fácil ni corto. Por el contrario, la primacía de los intereses nacionales hace que alcanzar el grado de consenso que requiere una política de carácter puramente intergubernamental, como sigue siendo todo lo relacionado con la defensa, no sea fácilmente alcanzable. Sin embargo, hay que ser consciente de que Europa se juega en esta apuesta el futuro de su propia defensa y la supervivencia de su sector industrial de defensa.
 
Una política de armamento europea permitiría además poner a la industria de defensa al servicio de la política de defensa y no la política de defensa al servicio de las industrias, como a veces parece ocurrir en la realidad actual. Necesitamos una política a escala europea que permita anteponer los intereses estratégicos y de defensa de la Unión a los intereses meramente industriales de los países miembros. Las amenazas y los riesgos que afrontamos en este inicio de siglo no nos permiten mantener la vigencia de políticas nacionales a corto plazo que están minado cada vez más la capacidad de Europa de actuar con credibilidad en el nuevo escenario estratégico global.
 
No obstante, el principal escollo que tiene el desarrollo de esta política de armamento europeo es la falta de voluntad política de los Estados, para asumir los retos estratégicos que afrontan nuestras fuerzas armadas. Esta ausencia de voluntad se traduce en una creciente insuficiencia presupuestaria que impide la modernización y el impulso tecnológico que la nueva situación nos exige.
 
Es posible imaginar formulas financieras innovadoras e incluso modificaciones contables que permitan una solución coyuntural a esta insuficiencia de los recursos presupuestarios, un problema generalizado en toda Europa. Pero en el fondo del problema está la cuestión de sí Europa está dispuesta a asumir el papel que le corresponde en el mundo y a generar de forma congruente la voluntad política que exige dotarse de una auténtica política común de seguridad y defensa. La presidencia española parece querer, al menos, dar algún paso en esa dirección.