La política de defensa española: ¿Fin de ciclo?

por Rafael L. Bardají, 1 de diciembre de 2003

(Publicado en Mundo em Português, Diciembre de 2003)
 
La política de defensa española dio un giro sustantivo tras el cambio de gobierno, del Partido Socialista, al Partido Popular de José María Aznar en 1996: De unas importantes reticencias a la integración militar en la OTAN se pasó a una plena participación en dicha organización; de un sistema de reclutamiento basado en la obligatoriedad, se optó por avanzar hacia un ejército profesional basado en la voluntariedad; igualmente, tras años de descapitalización y reducción creciente de los presupuestos de defensa, se comenzó a recuperar la capacidad inversora y de compra de las fuerzas armadas. Ocho años más tarde, casi todos esos objetivos están logrados, algunos no exentos de problemas y la evolución del entorno político y estratégico internacional, con el 11-S e Irak de por medio, exigen la formulación de nuevas líneas de actuación y nuevos planteamientos.
 
1996-2000: El primer cambio de rumbo
 
Tras el cambio de gobierno, en diciembre de 1996 el nuevo equipo de José María Aznar hizo pública su primera Directiva de Defensa Nacional (DDN1/96), el máximo documento público hasta la fecha donde se recogen los objetivos en materia de seguridad y defensa y que sirve, además, como inicio del ciclo de planeamiento de la defensa. En dicho documento tres fueron los objetivos prioritarios del nuevo gobierno:
 
·         profundizar en la internacionalización de las fuerzas armadas;
·         la total profesionalización de la tropa y marinería; y
·         el impulso de la conciencia de defensa en España.
 
El primero se refería esencial aunque no exclusivamente, al cambio de modelo de participación en la OTAN. Bajo el gobierno socialista de Felipe González, España mantuvo una distinción entre órganos civiles y militares, así como sobre estructuras integradas o intergubernamentales que limitó la presencia de los militares españoles en la cadena de mandos de la Alianza. Para el Partido Popular, esa situación era insostenible ya que España aportaba fuerzas para misiones aéreas sobre la antigua Yugoslavia, pero no ejercía ningún papel o control sobre el proceso de tomas de decisiones sobre las mismas. El Gobierno propuso al Congreso de Diputados su plan de integrarse completamente en las estructuras aliadas si se cumplían algunas condiciones, esencialmente que la nueva cadena de mandos de la Alianza reflejara el peso de España y que se mantuviera la unidad de todo el territorio nacional bajo un único mando. La evolución de la propia OTAN, en plena reformulación de sus objetivos (nuevo concepto estratégico), misiones (apoyo a la paz) y mandos (nueva estructura), facilitó enormemente la creación de un amplio consenso parlamentario sobre las propuestas del Gobierno. Que Javier Solana, antiguo  Ministro con González y destacado dirigente del PSOE ocupase la Secretaria General de la OTAN también contribuyó.
 
La OTAN finalmente, tras meses de negociaciones, aprobaría su nueva estructura y con ella la creación de un mando subregional emplazado en las afueras de Madrid. Detalles ahora menores, como el desplazamiento hacia el Esta de la frontera entre SACEUR y SACLANT, así como la creación de una burbuja en torno a las Islas Canarias, ahora bajo SACEUR, quedaron resueltos para satisfacción española y de todos.
 
La internacionalización, además de la cuestión de la OTAN, también supuso una mayor presencia de tropas españolas en operaciones de apoyo a la paz. Esta contribución se hizo más frecuente y cada vez con mayor número de tropas involucradas. El Gobierno Aznar se estrenó con la operación Alba en Albania, siguió con la IFOR y SFOR, Timor Oriental, Macedonia y Kosovo.
 
El segundo objetivo, pasar a la profesionalización de los ejércitos, se planteó con un límite temporal más amplio y en medio de una fuerte oposición por parte del PSOE. Tras dos años de intensos contactos y de forja de un consenso mínimo, se aprobó la Ley de personal de las fuerzas armadas 17/99, dando paso a un ejército totalmente voluntario y poniendo punto y final, a finales del 2000, a la recluta obligatoria.
 
El principal problema de la profesionalización estribó no tanto en las reticencias políticas de algunos partidos, sino en la ambición de la cúpula militar de establecer unos objetivos de fuerza, esto es, unos contingentes relativamente amplios. La Ley fijaba en un mínimo de 100 mil el número de soldados y marineros. Durante los `primeros años, el objetivo de ir reclutando cifras elevadas de voluntarios se cumplió sin apenas problemas, pero a medida que pasaba el tiempo, caía la base de jóvenes por la drástica reducción de la demografía en los años 80, y la economía era dinámica y competitiva, el número de jóvenes dispuestos a probar fortuna en los ejércitos se mostró progresivamente insuficiente para alcanzar los objetivos marcados. Esta tendencia se manifestó en toda su crudeza a partir del 2002 y hoy sigue habiendo problemas con el reclutamiento y carencias de personal.
 
Paralelamente, la profesionalización se vio acompañada de otro objetivo, la imprescindible modernización del material. Si bien los presupuestos de defensa no crecieron sustancialmente en estos años, aunque se invirtió la tendencia a la baja de gobiernos anteriores, el Gobierno de Aznar dio con un peculiar sistema de financiación de los principales programas de adquisiciones, el adelanto de los fondos por parte de otros departamentos ministeriales, inicialmente Industria y, tras la desaparición de este ministerio, de Ciencia y Tecnología  y Hacienda, así como la provisión de fondos extraordinarios a partir de las ventas de casas, terrenos e infraestructuras en desuso. Este dinero se sumaría a las partidas de adquisición del presupuesto de defensa e iría ocupando una proporción cada vez mayor con el paso de los años. De hecho, en el 2003, de los 2.937’5 millones de euros invertidos en material, más de 1.300 provendrían de estas partidas externas a las cuentas de Defensa.
 
2000-2003: Continuidad y susto
 
Tras las elecciones del 2000 y la revalidación del gobierno del Partido popular, la política de defensa no experimentó grandes cambios, como era lógico. El elemento esencial en lo interno era culminar el proceso de profesionalización y, en lo externo, contribuir decididamente a la emergente política de seguridad y defensa europea. Este punto, prolongación de los desarrollos y acuerdos de 1999, se convirtió, de la mano de la presidencia española de la UE durante el primer semestre del 2002, en un importante foco de atención del ministerio de Defensa.
 
Otra línea de continuidad será la modernización de material. Los tres grandes programas estrella que arrancaron años antes (las fragatas F-100, el carro pesado Leopard II y el eurofighter EF-2000) prosiguieron su curso y en verano del 2003 el Consejo de Ministros aprobó los planes para la adquisición de una nueva clase de submarinos, el S-80, un buque rápido polivalente de proyección y un nuevo helicóptero de combate, el Tigre. Estos programas supondría unas inversiones cercanas a los 5 mil millones de euros.
 
El problema que suponen estos compromisos de compra estriba en la estrechez del presupuesto de defensa y su partida de material. Incluso con las aportaciones de otros ministerios, éstas cantidades deberán ser reembolsadas por defensa a medida que se vayan entregando por las industrias las unidades solicitadas. Sin significativos incrementos de los fondos para compras de material, Defensa se encontrará con graves problemas para hacer frente a las facturas.
 
En otro orden de cosas, los ataques del 11-S y la guerra contra el terrorismo colocó a España en la necesidad de mostrar su solidaridad con los Estados Unidos de manera práctica. Por primera vez en muchas décadas fuerzas española actuarían fuera del marco de la ONU o de la OTAN y en una misión de apoyo al combate en un territorio tan alejado como Afganistán. Igualmente diversos buques comenzaron a desarrollar tareas bajo la operación Enduring Freedom en el océano índico.
 
Otro notable elemento de este periodo fue la toma por sorpresa del islote de Perejil por fuerzas marroquíes en junio de 2002. Dicha ocupación sólo pudo ser resuelta mediante el recurso a la fuerza toda vez que la negociación diplomática no condujo a ninguna salida. Lo verdaderamente importante de este incidente, limitado en su dimensión, fue la actitud y la disposición a recurrir a una opción militar, alternativa del gobierno que encontró un amplísimo respaldo público. La sorpresa de verse ante un escenario que no se contemplaba como algo racional y el descubrimiento de que diversos socios europeos se mostraron reacios o abiertamente en contra de mostrar su solidaridad, también serían elementos importantes que la política de defensa española no podría olvidar desde entonces.
 
2004 y más allá: la necesidad de la transformación
 
En Octubre del 2003, el Presidente del Gobierno, José María Aznar, realizó un discurso de despedida ante la cúpula militar. No fue un discurso protocolario, sino que planteó los retos a los que la defensa española deberá enfrentarse una vez que él haya abandonado la política activa. Sus palabras pueden muy bien resumirse en una: “transformación”.
 
En primer lugar, transformación de la doctrina de seguridad nacional, sobre la base de una mayor integración de todas las estructuras que contribuyen a la misma, desde los servicios de inteligencia a las fuerzas armadas pasando por los cuerpos de seguridad interior, como la Guardia Civil.
 
En segundo lugar, transformación de la mentalidad militar y social, superando los límites y constreñimientos de las misiones de ayuda humanitaria y de apoyo a la paz y asumiendo que en el futuro, con toda probabilidad, las tropas españolas deberán entrar en combate.
 
En tercer lugar, comprender y aceptar que la lucha contra el terrorismo de alcance global puede exigir acciones anticipatorias. La proliferación de armas de destrucción masiva y terrorismo es la peor amenaza a la seguridad.
 
Todo ello exige una reorientación de los conceptos y estructuras de las fuerzas armadas, e incluso la creación de un mando de operaciones unificado. También una política de adquisiciones menos orientada a las grandes plataformas y capaz de adquirir más flexiblemente componentes asociados a la denominada revolución de los asuntos militares.
 
Dos retos mas: dar con un modelo de carrera  que haga de la profesión de soldado algo digno y atractivo; y, en segundo término, aumentar progresivamente los gastos de defensa.
 
El Gobierno Popular, a pesar de todas las dificultades señaladas, ha sabido acertar en las líneas generales para la seguridad y la defensa. Con el nuevo ciclo político que se abre tras la sucesión de Aznar podrá dar ese nuevo impulso que necesita la defensa española.