La Defensa Europea y la OTAN

(FAES)

 

La construcción europea ha experimentado fases de muy diversa naturaleza, oscilando entre la aceleración y el estancamiento. Hoy nos encontramos, sin duda, ante un nuevo ciclo de impulso, con una perspectiva clara de profundizar en la formación de una entidad política más coherente.

Tras años de debatir cuestiones más o menos técnicas -desde los tipos de IVA a las dimensiones estandarizadas de todo tipo de producto- se pasó a apuntar va una meta económica pero de grandes implicaciones políticas, la unión monetaria.

En pleno proceso de abandonar las monedas nacionales y adoptar comúnmente el euro, la dimensión política se ha visto, en la práctica, reforzada. Baste como prueba la resonancia que han tenido los discursos de Joshka Fischer y del presidente Jacques Chirac, cada uno proponiendo un modelo de integración para la Europa del mañana.

Este debate político no es casual, sino que responde al cambio en las circunstancias externas e internas de la Unión, quien se enfrenta ahora a auténticos retos, desde la reforma de las instituciones a la ampliación. La sucesión de conferencias intergubernamentales no es sino una respuesta a la presión para el cambio.

La naturaleza esencialmente política, por mucho que se objetive económicamente, de la ampliación y de todos las modificaciones que se deben adoptar en los mecanismos decisionales de la UE, conllevan que el dilema y el debate político continuarán vivos en la agenda de los próximos años.

A diferencia de ocasiones anteriores donde el tema de la defensa europea apareció y desapareció con igual facilidad (1953, CED; 1979, GEIP; 1984, UEO), el cambio de circunstancias actuales permite pensar que esta vez no será así y que acabará dando sus frutos. La aceleración experimentada en este terreno tras 1998 por causas más o menos coyunturales (giro británico de Tony Blair y guerra de Kosovo), no sólo ha conseguido mantenerse y todo apunta a que se sostendrá.

Para empezar, los compromisos que han ido adquiriendo los sucesivos Consejos Europeos (Colonia, junio 1999 y Helsinki, diciembre 1999) no sólo han sido asumidos por todos, colectivamente, sino que se están cumpliendo en los ritmos previstos y nada hace prever que el Headline-goal no se vaya a cumplir antes del 2003.

Es más, la defensa europea es un asunto vital para la dinámica de la Unión Europea que siempre ha respondido a impulsos sectoriales y los ha acometido por etapas. Una vez logrado el mercado único y la unión monetaria, y ante las dificultades que plantea su ampliación, el tema de la defensa puede permitir continuar con la integración europea.

La presión de la opinión pública para que se actúe y se intervenga ante crisis humanitarias y situaciones de violaciones masivas de los derechos humanos es un elemento más a la hora de que la UE, sobre la que se vuelven todos los ojos del continente, impulse sus capacidades de gestión de crisis desde una perspectiva integral, incluyendo su dimensión militar llegado el caso. De ahí que el tema de la defensa se vea reforzado.

Por último, la propia dinámica industrial y empresarial del sector de la defensa, en pleno proceso de consolidación y globalización, crea una situación de demanda en la esfera política que alimenta el actual debate en la UE.

En la medida en que la defensa es un terreno donde los avances son notables y a la vez bien visibles y que éstos cuentan con un notable rédito político en las opiniones públicas, es lógico pensar que éste será un elemento central en la agenda de la UE, por delante de otros posibles retos más complejos y difíciles de entender, como es la propia ampliación. Un factor más de retroalimentación del proceso.

El Gobierno español ha hecho de su integración en Europa una cuestión estratégica y ha movilizado sus recursos para la acción exterior de tal modo que nuestro país estuviera encuadrado en el grupo de primera línea en la Unión. Ser parte de la cabeza europea ha sido y sigue siendo un objetivo nacional español. Pues bien, es en el tema de la defensa donde España puede obtener mayores réditos al respecto.

La ampliación y los asuntos económicos de la UE, esencialmente la cuestión de los fondos estructurales, colocan a España en una situación de desventaja relativa respecto al grupo motor de la misma. Sin embargo, en el terreno de la defensa, partimos todos en relativo pie de igualdad, al menos en lo referente a las iniciativas políticas, aún cuando el esfuerzo defensivo nacional sea bastante dispar entre los miembros. La defensa es el terreno donde no le debemos nada a nadie y donde España puede hacer valer su peso ante los 4 grandes de la UE.

España ha venido participando en los contactos informales del llamado grupo motor, como consecuencia a la vez que expresión de sus ambiciones europeístas. Se trataría ahora de reforzar esos lazos generando, además, apoyos bilaterales diversificados y suficientes.

Ahora, no cabe duda de que si el Gobierno quiere mantenerse con credibilidad entre los 4 o 5 grandes países europeos, deberá reflexionar seriamente sobre los medios, en materia de seguridad y defensa, para conseguirlo. Si bien España está ligeramente por debajo de la media del gasto en defensa de la UE, está, en realidad, bastante alejada de Italia, quien gasta tres veces más, de Alemania, que gasta cuatro veces más, del reino Unido, que gasta cinco veces más y de Francia, que nos supera en seis veces con su gasto en defensa, como puede verse en el gráfico.

 

 

En el Consejo Europeo de Helsinki, en diciembre pasado, se marcaron definitivamente los tres objetivos que hoy se manejan:

 

1.- Puesta en marcha de los organismos para la toma de decisiones en materia de seguridad y defensa europea, primeramente con carácter interino (desde el primero de marzo) para pasar, después, a convertirse en definitivos.

2.- Aprobación de un objetivo de fuerza, consistente en aglutinar un contingente de entre 50 y 60 mil hombres, con los apoyos aéreos y navales requeridos, capaz de ser desplegado en 60 días al teatro de operaciones y ser sostenido allí, al menos durante un año. Las misiones de esta fuerza europea son las conocidas como tareas Petersberg.

3.- El establecimiento de relaciones con terceros países a fin de permitir su participación en las decisiones y acciones europeas. En este capítulo entra de lleno el objetivo de esta ponencia, pues es en esta cesta donde se sitúan las relaciones entre la defensa europea y la Alianza Atlántica.

De Helsinki a hoy, tras el reciente Consejo de Feira, la Unión ha dados pasos muy sustantivos en el terreno de la puesta en marcha de los órganos político-militares. No sólo se han dotado del personal requerido, sino que se han clarificados las relaciones entre ellos, el Alto Representante y el Consejo. Hay que destacar el acuerdo logrado entre los directores políticos, que se reunían en el COPO, para liquidar este órgano y concentrar todas estas cuestiones en el nuevo COPS.

Por el contrario, en el terreno de las capacidades militares y el Headline-goal, la UE tiene bien definida su meta, pero aún no ha comenzado a dar los primeros pasos. En otoño, no obstante, tendrá lugar la conferencia de compromisos, de donde tienen que salir las contribuciones que cada país miembro va a poner a disposición de la fuerza europea de intervención.

A este respecto hay que señalar que los países miembros tendrán que realizar un gran esfuerzo de aproximación mutua, pues el ejercicios más sencillo consiste en aportar fuerzas, de la que Europa está sobrada, pero dejar grandes lagunas en las lacras de todos, como son los apoyos a la fuerza y logísticos. El cuerpo de ejército europeo no sólo debe contar con batallones, sin o que, esencialmente, necesita los sistemas de manco y control que le permitan actuar, los sistemas de inteligencia, y el transporte que haga posible su desplazamiento y despliegue.

Como es en estas áreas donde se producen las mayores debilidades colectivas, la Conferencia de Compromisos deberá poner en marcha algún mecanismo de racionalización de las aportaciones y un sistema de evaluación de las mismas, de tal forma que el objetivo final se cumpla de manera eficaz en el tiempo señalado por Helsinki.

En el terreno de las relaciones con países terceros, Feira ha aprobado un alambicado mecanismo que tiene en cuenta tanto la actual fase de interinidad de los órganos de decisión de la UE, como la definitiva, así como las posibles situaciones donde conducir el diálogo mutuo, desde la rutina de la estabilidad a la fase operacional de una intervención, pasando por todos los escalones intermedios. En cualquier caso, el objetivo último es asegurar el diálogo y la transparencia entre la UE, los miembros de la OTAN que no pertenecen a la UE, y otros países, como los candidatos a la adhesión a la UE en un futuro. El ejercicio debe ser complejo por naturaleza, dada la asimetría de pertenencias y aspiraciones a pertenecer a cada organización.

 

OTAN	OTAN-UE	UE
Canada	Alemania	Austria
Chequia	Bélgica	Finlandia
Hungría	Dinamarca	Irlanda
Islandia	España	Suecia
Noruega	Francia
Polonia	Grecia
Turquía	Holanda
USA	Italia
	Luxemburgo
	Portugal
	Reino Unido

 

En cualquier caso, si la Alianza ha podido integrar a sus antiguos adversarios y movilizarlos gracias a la Alianza para la Paz (PfP), no debe resultar imposible que la UE consiga algo similar desde sus propias estructuras.

Con relación a la OTAN, Feira ha establecido también una mecánica de trabajo, inspirada en los principios de transparencia, cooperación y autonomía de ambas instituciones, de tal forma que además de los contactos informales que se suceden entre Lord Robertson y Javier Solana, se han constituído cuatro grupos de trabajo que aborden el cómo de las relaciones mutuas en las siguientes áreas:

1) Seguridad de las personas y procedimientos de tal forma que se respeten los niveles de confidencialidad que hoy operan en la Alianza;

2) Capacidades militares, de tal forma que se logre un refuerzo entre los objetivos de Helsinki y la DCI de la Alianza y que la UE pueda sacar el máximo provecho del ciclo de planeamiento aliado;

3) Acceso de la UE a assets de la OTAN, definiendo las modalidades para su posible uso de acuerdo con el espíritu de la declaración aliada de Washington de abril de 1999;

4) Establecimiento de cauces permanentes de comunicación y consultas para tiempo de crisis y de no-crisis.

 

El problema básico de las relaciones UE-OTAN es que van más allá de la mecánica, siempre necesaria dicho sea de paso, de coordinación, comunicación y colaboración entre ambas organizaciones, pues esconden aspectos políticos y estratégicos de fondo que trascienden con mucho los aspectos institucionales.

Para empezar, la misma definición del asunto esconde la realidad última del problema, pues al hablar de la relación UE-OTAN, OTAN se utiliza como un eufemismo de Estados Unidos, con quien realmente surgen los verdaderos problemas a la hora de constituir una capacidad de actuación autónoma europea.

A la hora de los principios, los estados Unidos, desde Kennedy, han apoyado con mayor o menor intensidad que los europeos se organicen entre ellos y formen un auténtico pilar de la defensa. Eso sí, siempre lo concibieron como un pilar en el seno de la Alianza, nunca fuera. Todo lo más es la concesión a que la UE utilice determinados elementos de la OTAN para una acción cuando los aliados americanos no tengan interés en participar.

De ahí que las relaciones entre ambas organizaciones se planteen según el tipo de escenario:

 

1.- Cuando todos los miembros de la Alianza decidan apoyar o participar directamente una acción militar;

2.- Cuando los europeos de la OTAN quieran iniciar una acción en la que el resto de los aliados no desean involucrarse;

3.- Cuando la UE decida una acción en la que la OTAN como tal no interviene para nada.

El problema esencial de esta tipología es la diferencia de interpretación que se hace de la misma según quién hable. Así, los Estados Unidos ponen el acento en la voluntad, mientras que Francia lo hace en las capacidades militares reales. Es decir, para los americanos, que la UE ponga en marcha una intervención dependerá, en gran medida, de su propio interés en participar en la misma y en que, por tanto, la OTAN la diseñe y la dirija. Sólo cuando no sea así, los europeos podrán montar su acción de crisis. Para los europeos, o al menos para muchos de ellos, la orientación es otra: la UE actuará cuando quiera, pero teniendo en cuenta su debilidad militar actual en la esfera colectiva, utilizará los recursos aliados cuando los necesite.

Francia, por citar el ejemplo más crítico, no se encuentra satisfecha con el primero de los escenarios, que la OTAN intervenga como tal, tras la difícil experiencia de Kosovo en la que sintieron que los Estados Unidos dominaban políticamente la toma de decisiones aliadas. Otros aliados también han manifestado su descontento sobre cómo se gestionó la crisis y la operación Fuerza Aliada desde Washington.

El segundo escenario, que la UE recurra a la OTAN cuando los americanos no estén interesados en participar es, también, una opción bastante endeble. Hay que recordar que se está hablando de misiones de apoyo a la paz, en las que no se puede presentar ningún interés vital amenazado o un claro cuadro a la opinión pública, que pesa, y mucho, a la hora de montar y conducir este tipo de operaciones. Por tanto, es poco creíble un conflicto en el que los europeos pretendan intervenir pero que lo hagan con elementos americanos puestos a disposición de la OTAN. ¿Bajo qué argumentación podría explicar el presidente americano a sus ciudadanos que como país los EE.UU. no quieren saber nada de esa acción, pero que coloca a cierto número de su personal a las órdenes de los europeos aún corriendo un cierto riesgo por ayudarles?

Cuando se habla de assets aliados, cabe clarificar que la mayoría de lo que la UE puede necesitar son norteamericanos (satélites, mando y control, comunicaciones y transporte). Ciertamente, algunos pueden ser puestos a disposición de los europeos sin incurrir en riesgos para su personal, como son los satélites, pero otros, como el transporte, no. Si no tienen interés político, difícilmente habrá la voluntad de correr riesgos para las vidas de sus ciudadanos.

Por eso, la opción de la actuación autónoma europea cobra plenamente su sentido. Ahora bien, como todo el mundo reconoce, las capacidades europeas de actuación conjunta tienen que construirse, sobre la base de mejorar y racionalizar las existentes a escala nacional. Una tarea ardua, aunque no imposible. De ahí, que en esta fase transitoria, que puede durar años, la UE tenga necesidad de contar con elementos de la Alianza, en ciertas áreas, para poder operar con efectividad llegado el caso. Pero, se debe subrayar, que esto es una necesidad presente que puede y debe ser modificada a medida que Europa descanse más y más sobre su propia defensa.

Ha habido intentos de encontrar una solución intermedia, primando el elemento de defensa colectiva, del territorio de sus miembros, para la Alianza y las misiones de apoyo a la paz, tipo Petersberg, para la UE, pero ésta es una solución que tampoco se sostiene. Por un lado, la Alianza ya está involucrada en misiones que van más allá de la defensa colectiva de sus miembros, pues sabe que con esa función sólo le resta languidecer en ausencia de una amenaza clara a sus intereses vitales. Ahí está, si no, el nuevo concepto estratégico que inicia esta nueva orientación de la OTAN; por otro, las tareas Petersberg ya no pueden ser definidas como antes por el nivel de violencia de las mismas, pues Kosovo ha demostrado que el apoyo a la paz puede conllevar una acción militar de alta intensidad. Si esto es así, el nivel más extremo del espectro de dichas tareas no puede ser conducido hoy por hoy por los europeos que ya encuentran dificultades para manejar la actual situación de la KFOR.

Por tanto, la OTAN y la UE se solapan en el tipo de misiones, pero no todavía en las capacidades con las que ejecutarlas. La especialización no es la respuesta.

Los Estados Unidos pusieron como requisito de la defensa europea que no creara Duplicaciones no de estructuras ni de fuerzas; que no generase una Desvinculación con los americanos; y que no Discriminase a ningún país europeo miembro de la OTAN. El secretario de Defensa Cohen llegó a comparar el esfuerzo de los europeos al navío sueco Vasa, para él una buena metáfora de cómo se puede invertir mal, pagar demasiada atención a la fachada sobre la sustancia y jugar con experimentos arriesgando lo que ya hay.

Relativamente con más diplomacia, el secretario general de la OTAN, Lord Robertson, tradujo a su vez las tres D en tres Ies: Improvements (mejoras de las capacidades); Indivisibilidad de la Alianza; Inclusividad de todos los actores. Pero el espíritu sigue siendo el mismo.

Puestos a jugar con las letras, podrían proponerse una nuevas tres D’s: No-Desenganche americano de la Alianza, particularmente en un momento en el que, a pesar de los fallos técnicos, Washington avanza unilateralmente hacia una defensa antimisiles que aunque sea limitada en su alcance, no deja de representar una ruptura del consenso estratégico al uso. Particularmente si no se consigue el acuerdo de Rusia.

No-Delegación, en el sentido de la especialización que está surgiendo en la práctica en las misiones de apoyo a la paz, donde las fuerzas americanas que intervienen se limitan a aviones y elementos stand-off, sin apenas presencia en tierra y desde luego, no de combate, mientras que los europeos, carentes de suficiente arsenal sofisticado, ponen la carne de cañón de la infantería. Cualquier nuevo tipo de relación en la Alianza debe dejar bien claro que esta especialización no es una buena base de partida.

Y No-Dominación del proceso político y militar de toma de decisiones en el seno de la Alianza. Repetir una campaña como la de Kosovo, con fuerza al margen de la cadena de mandos aliada, con una política de blancos sustentada sólo por los criterios estadounidenses, con un diseño estratégico del gusto americano, parece del todo inaceptable.

 

Lo que está en juego es la posibilidad de que la UE sea de verdad una institución muldimensional y completa, incluyendo sus elementos de seguridad y de defensa. Que pueda decidir con plena autonomía y que pueda desarrollar acciones de apoyo a la paz de manera también autónoma si así lo decide.

Se trata de una gran ambición y requerirá un proceso largo. La dinámica está creada. Se trata ahora de sostenerla.