La defensa europea después de Colonia

 

 

El Consejo Europeo de Colonia se ha convertido en una auténtica referencia histórica al hablar de la defensa europea. Es bien conocido que de él salieron como medidas concretas, la designación de Javier Solana como primer Mr.Pesc; la posibilidad de que el CAG se reúna de manera ampliada con los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa, llegado el caso; la creación de una maquinaria de apoyo a la toma de decisiones en materia de seguridad y defensa, comenzando por un comité político-militar y llegando hasta un comité militar; así como unas declaraciones sobre la naturaleza de las fuerzas armadas que deberán dotar a la UE de una capacidad de actuación autónoma en el terreno de la gestión de crisis y las misiones de apoyo a la paz.

 

En cualquier caso, Colonia es tal vez más importante por su valor simbólico que por las medidas acordadas, bastantes más moderadas que lo que la presidencia alemana había inicialmente propuesto en sus borradores de informe previos al Consejo.

 

Así, Colonia va a representar el fin del 'pacifismo institucional' de la UE. En menos de 7 meses, la UE va a aceptar como algo natural que los asuntos de seguridad y defensa, no solo los de exterior y seguridad, son un terreno que no puede quedar al margen de sus deliberaciones y actuaciones.

 

La larga marcha de las Comunidades, luego Unión Europea, a la defensa está bien tratada en otros lugares. Simplemente apuntar la aceleración que cobra desde otoño del 98, cuando por primera vez se reúnen los ministros de defensa de la UE, de manera informal, a instancias de la presidencia austríaca. A partir de ese momento, y muy especialmente tras la declaración de Saint-Malo, el debate sobre la asunción de competencias en materia de defensa por la UE queda de nuevo abierto.

 

Colonia, igualmente, refleja otro cambio histórico: el abandono de la tradicional oposición a la defensa europea por parte del Reino Unido. El Gobierno Blair va a pasar a ser, en realidad, el gran impulsor de la defensa europea en estos meses iniciales hasta Colonia. Si sus motivaciones pudieron ser tácticas en algún momento (queriendo obviar su aislamiento del euro o propiciando un acercamiento oblicuo a la UE más fácil de digerir por su electorado, entre otras posibles razones), el conflicto de Kosovo va a afianzar definitivamente y con credibilidad su nueva línea política.

 

De hecho, Colonia no puede separarse de lo que estaba ocurriendo en Kosovo y de la acción de la OTAN en la zona. La disparidad de los medios entre americanos y europeos y, en consecuencia, el desequilibrio en la toma de decisiones en el seno de la Alianza Atlántica, va a vivirse de manera agónica por los aliados europeos, todavía con las copas de la celebración de la entrada en vigor del euro en las manos.

 

Kosovo va a suponer, por tanto, un revulsivo catalizador que, junto con la Unión Monetaria, llevará a la UE a aceptar que no puede seguir dejando de lado el tema de la defensa. Si Europa quiere ser alguien en la esfera internacional y contribuir positivamente a la resolución de los conflictos, tiene que empezar a contar con los medios de decisión y las fuerzas que den entidad y credibilidad a su política.

 

Es, pues, esta nueva vocación lo realmente importante de Colonia. La UE manifiesta su visión de que para ser un algo coherente y completo, debe contar con una dimensión de seguridad y defensa.

 

 

Colonia fue tan importante que se generó una imagen de logro y meta al mismo tiempo. Era como si la UE hubiese pasado por un doloroso y complejo parto. Para muchos, la criatura (los mecanismos de decisión e institucionales, y las recomendaciones sobre las capacidades) era el máximo al que se podía aspirar y lograr. La tarea, ahora, consistiría básicamente en dar cuerpo y sentido a lo acordado en Colonia. Y de hecho, este era uno de los mandatos explícito del Consejo Europeo para la presidencia finlandesa cuyas tareas se desarrollan durante el segundo semestre del 2000.

 

Sin embargo, lejos de detenerse, el proceso de discusión se ha acelerado. La UE y sus órganos y algunos países miembros de manera individual o colectiva han realizado sucesivas propuestas sobre cómo continuar avanzando en el proceso de instaurar unas capacidades de defensa en la UE. El cuadro siguiente pone de relieve el dinamismo de estos meses.

 

Cuadro I

Algunas iniciativas recientes relacionadas con la defensa europea

 

 

Aún así, sería ilusorio esperar grandes resultados del Consejo Europeo de Helsinki, al contrario. Por muy diversas razones: en primer lugar, porque es difícil que un país neutral lidere un proceso tan ambicioso como nuevo. De hecho, la presidencia finlandesa está más preocupada por la gestión civil de las crisis y la policía internacional que por las capacidades militares reales; en segundo lugar, porque no hay prisas en alguno de los grandes, como Francia, quien sin duda preferiría que los problemas se resolvieran con éxito bajo su doble mandado de la UE y de la UEO, en el segundo semestre del año 2000.

Otra razón de peso es el nerviosismo generado en Estados Unidos con la declaración de Colonia, así como sus diversas tomas de posición a favor de una ESDI limitada al interior de la OTAN (como esto es objeto de la siguiente ponencia, lo dejaré simplemente así).

En cualquier caso, dos son, al menos, las expectativas que deberían ser satisfechas en Helsinki: por un lado, la puesta en marcha del entramado institucional de apoyo a la toma de decisiones, lo que requiere una definición de los órganos apropiados; en segundo lugar, la determinación de un objetivo para alcanzar ciertas capacidades de actuación, tanto en términos temporales como en la definición de dichas capacidades colectivas.

 

 

Como se indicaba en el cuadro I, el presidente francés envió a los jefes de Gobierno de la UE una iniciativa titulada Plan de Acción en el que definía la orientación que debía seguir la UE post-Colonia. Aunque toma como punto de partida la necesidad de concretar los asuntos de sustancia, es decir, las capacidades de las fuerzas militares, el Plan contiene una orientación institucionalista típicamente francesa, notablemente en lo que se refiere a los nuevos órganos de la UE dibujados en Colonia.

 

Conviene recordar que para Francia el tema institucional está vinculado directamente a la capacidad de actuar, ya que sin mecanismos de decisión, se considera, no puede darse una actuación auténticamente autónoma. Igualmente, para que ésta de verdad lo sea, la toma de decisiones en la UE debe ser plena y no estar supeditada a consideraciones de otras organizaciones, como la OTAN.

 

Coherentemente, lo que el Plan describe como capacidades militares tiene mucho que ver con todos aquellos elementos que otorgarían esa independencia estratégica a la UE: un cuartel general europeo; inteligencia estratégica; C3 efectivo; y proyección de fuerzas.

En el plano de las instituciones, el Plan propone dotar a la UE de los órganos permanentes que hagan posible la toma de decisiones. Así, siguiendo el esquema de Colonia, habla del CAG ampliado, aunque la mayor novedad la establece al proponer la transformación del CoPo en el COPS, y defender que éste debe estar integrado por representantes nacionales permanentes con rango de embajador y distintos a los embajadores de la OTAN (no doble gorro).

 

En apoyo del COPS existiría un Comité Militar integrado por los Jefes de Estado Mayor de la defensa europeos y que estaría encargado de formular las recomendaciones sobre las cuestiones militares y estratégicas provenientes del Estado Mayor europeo.

Paralelamente y como apoyo de estos órganos de decisión, el Plan de Acción profundiza en las competencias de lo que en Colonia se llamó 'la caja de herramientas' de la PESDC: un Estado Mayor militar (con un centro de situación, inteligencia y planeamiento), y el centro de satélites de Torrejón.

 

En fin, Francia no hace sino ahondar en la idea de Colonia de que el comité político-militar sin un apoyo militar, sería un instrumento baldío.

 

 

Aunque el Reino Unido siempre ha subrayado su preferencia por supeditar el debate institucional al de las capacidades efectivas, también presentó algunas ideas al respecto, aunque con un perfil político más bajo ya que lo hizo en el CoPo del 28 de octubre. Su propuesta se titula 'Órganos militares en la UE y el planeamiento y la conducción de operaciones lideradas por la UE'. Su principal objetivo era dar una opinión sobre la composición y papel de cada uno de los órganos apuntados en Colonia.

 

Las dos grandes innovaciones, respecto al Plan francés, es la incorporación explícita del Dsaceur en las reuniones del Comité Militar Europeo, y la exposición de un detallado procedimiento para la conducción de las operaciones según se haga uso de los valores OTAN o no.

 

El tema de la relación UE-OTAN queda claramente de manifiesto y no desde la perspectiva más general y política de cómo establecer la comunicación entre el SecGen aliado y Mr. Pesc, sino en la cadena de mandos operativos a la hora de conducir una operación.

Por otro lado, la propuesta británica se manifiesta claramente a favor de CAGs específicamente de ministros de defensa cuando los temas a tratar sean de su exclusiva competencia.

 

El documento británico obtuvo el apoyo francés inicialmente y luego se sumarían Alemania, Italia y España, una vez que quedaron superadas algunas cuestiones técnicas (sobre la naturaleza del cuartel general europeo, así como sobre el carácter interino de los órganos durante el primer semestre del 2000) en sucesivas reuniones del CoPo.

La idea de este 'grupo motor' es conseguir de la Presidencia finlandesa una referencia a dicho texto en su informe al Consejo Europeo de Helsinki.

 

 

Una de las lecciones que se sacan de la crisis de Kosovo, incluida su fase de conflicto abierto, es que la defensa consiste en algo más que la mera declaración de voluntad de actuar y que se requieren medios suficientes y adecuados para llevar a cabo las misiones militares que se estimen pertinentes. Esa fue la primera reflexión de Tony Blair en la cumbre europea de Portschach, en octubre del 98.

 

La campaña aérea de Kosovo, con la patente disparidad de medios entre americanos y europeos, volvió a poner sobre el tapete la necesidad no sólo de dotar a los europeos de los medios apropiados, sino que éstos debían llevar a cabo una reflexión profunda sobre su contribución a las fuerzas necesarias y capaces de dar a la política exterior común el soporte material adecuado.

 

Los franceses subrayarán en diversas ocasiones, incluido el Plan de Acción de Chirac, que Europa necesita elementos de inteligencia estratégica, de comunicaciones y mando, y de transporte, para poder contar con una autonomía de acción llegado el caso. Sin embargo, serán de nuevo los británicos los que acaben presentando una alternativa más concreta sobre cómo proceder en el seno de la UE.

 

Así, repartirán un documento titulado 'Headline goals' donde presentaban los objetivos de capacidades a los que la UE se debería comprometer en el Consejo de Helsinki. Mientras que la tónica hasta ese momento había sido hablar de criterios de convergencia en defensa y subrayar las carencias de los europeos, Londres va modificar el debate al presentar un objetivo colectivo al que se debería poder llegar en un tiempo determinado. Cómo lograrlo entre los miembros de la UE queda para una fase ulterior. Lo importante, según dicho documento, es que de Helsinki salga un compromiso inequívoco sobre las capacidades a las que se quiere llegar.

 

El texto concretamente proponía crear una fuerza de unos 50-60 mil hombres, de entidad de cuerpo de ejército, capaz de ser desplegada en 60 días, con algunos elementos listos para ello en un plazo de 48 horas como fuerza de despliegue inmediato, con capacidad para estar sostenida en una operación de dos años de duración. Dicha fuerza debería estar lista para actuar en un plazo de tres años, esto es, en el 2003.

 

Este modelo de objetivo a alcanzar se mantendrá desde entonces, con pequeñas variaciones (sobre la capacidad temporal de sostenimiento de la operación, pues Francia y otros países se inclinaban por 12 meses en lugar de 2 años, y sobre si incluir también los elementos navales y aéreos asociados, entre otras cosas) y será, de hecho, el que llegue a Helsinki.

 

Las misiones para las que la UE se dota de esta capacidad militar no quedan tan explícitas como la composición de la fuerza, sino que, en coherencia con el Tratado de Amsterdam, simplemente se asume el concepto de 'tareas Petersberg' como la base de actuación. Es decir, la fuerza que se cree estará orientada a la gestión de crisis y a las misiones de apoyo a la paz, en todo su espectro.

 

Esta orientación es importante por dos razones básicas: nadie está planteando explícitamente que Europa se dote de una fuerza coherente capaz de asegurar su defensa colectiva (que sigue residiendo en la OTAN), a la vez que se asume un objetivo de fuerza limitado (50 mil hombres representan menos del 3% del total de fuerzas militares de los miembros de la UE) confiando que las misiones de paz en las que habrá que actuar no desembocarán en un escenario altamente conflictivo.

 

En cualquier caso, una vez asumido que el método de proceder debe ser ese, fijar un contingente de actuación, quedaba por resolver cómo configurar el mando de dicha fuerza. La razón básica es que todo cuartel general europeo tiene que ser, por fuerza, multinacional y conjunto. La primera característica llevó a algunos a pensar que si el Eurocuerpo se transformaba en una fuerza de acción rápida, podría servir de módulo de mando de arranque, aunque eso exigiría algo impensable hasta la fecha, que el Reino Unido se sumase a dicha entidad; por otro lado, la naturaleza esencialmente terrestre del Eurocuerpo militaba en su contra como cuartel general europeo.

 

Chirac, en su Plan de Acción, había avanzado la posibilidad de que el cuartel general partiese de un mando nacional que se pudiera multinacionalizar a la hora de conducir una operación con las aportaciones de los países que interviniesen.

 

Finalmente, con el acuerdo hecho público en Londres a finales de noviembre, tras la cumbre entre Blair y Jospin, donde ambos países ofrecían sus respectivos mandos conjuntos de intervención rápida como cuarteles generales multinacionalizables, la posibilidad de crear un cuartel general europeo ex- novo o desde cualquier otra formación existente, quedó zanjada.

 

 

La idea subyacente en todas estas propuestas durante el segundo semestres del 99 ha sido que Helsinki sirviese para fijar con mayor concreción tanto los órganos de decisión sobre seguridad y defensa de la UE como los objetivos a alcanzar en el terreno de las capacidades militares. El desarrollo práctico de éstas queda para subsiguientes presidencias hasta culminar el proceso en el 2003.

 

No obstante ya en Colonia se había hablado de la conveniencia de poner en marcha un plan de convergencia militar inspirado en el que llevó a la Unión Monetaria. Se suponía que acercando las capacidades de cada país, se estaría en mejor situación para dotar a la UE de una capacidad colectiva coherente y eficaz. No obstante, por diversos avatares (incluido el rápido lanzamiento de la Iniciativa de Capacidades de Defensa en la OTAN) y la reformulación del debate en términos de creación de una fuerza, como ya hemos visto, ha hecho que el tema de los criterios de convergencia militar pasase a segundo plano o desaparecieran por completo de la escena política.

 

Una vez definido el objetivo de fuerza de la UE será necesario estudiar la contribución de cada miembro al mismo y salvo que se haga sobre la base exclusiva del voluntarismo -y aún así-, las capacidades de cada país miembro volverán a ser tema de discusión.

Aún cuando se haga necesariamente en la esfera de las competencias soberanas nacionales, es lógico pensar que cada cual deberá poner en orden su casa para efectuar una contribución solidaria y eficaz. Los elementos esenciales de la fuerza europea no están en su dimensión, sino en su capacidad de proyección rápida y de sostenimiento. Habida cuenta de las carencias de Europa como un todo en esos dos terrenos, habrá que definir cómo paliar dichas lagunas colectivas, si bien exigiendo a los socios una mejora de esas capacidades, bien alimentando una especialización sobre aquéllos países mejor dotados en estos momentos, bien construyendo un pool de capacidades, bien creando nuevos programas colectivos.

 

En todo caso, la evaluación de las aportaciones nacionales y su comparación estará a la orden del día por lo que es presumible que el tema de la convergencia militar vuelva a emerger en los próximos meses, ganando preeminencia sobre el debate institucional.

De ahí la necesidad de que los ministros de defensa cuenten con la posibilidad de reunirse formalmente y a solas en un Consejo de Ministros de defensa de la UE, porque la tarea de los próximos meses no será tanto poner su maquinaria al servicio de la política exterior y de seguridad común, que se decide en otras instancias, cuanto liderar y gestionar una reestructuración de sus ejércitos para adecuarlos al esfuerzo común. Sin ellos es impensable. Y al tratarse de cuestiones de política militar no se ve la necesidad de que compartan mesa con los ministros de Exteriores que poco pueden aportar en este campo.

 

 

A medida que se progresa en el seno de la UE tanto en su capacidad de toma de decisiones como en la puesta a punto de una capacidad militar real, hay un conjunto de cuestiones que deberán ser resueltas. Una de ellas es la futura integración de la UEO en la UE.

 

Evidentemente, una vez que se asocia a los ministros de defensa a la toma formal de decisiones, aunque sea en el CAG y no como Consejo específico, no tiene sentido mantener la duplicidad de decisión política en la UEO. Sus estructuras de dirección deben, por tanto, desaparecer. El reparto de sus otros órganos entre los que se creen en la UE (COPS y demás) no es más que una cuestión de ingeniería organizativa.

 

Un segundo tema afecta a los países neutrales y a los miembros de la OTAN que no pertenecen a la UE, pero este es un tema relativamente menor por dos razones: la primera, porque la neutralidad ya no es una característica constitutiva esencial de ningún país, sino que se ha vuelto algo relativo; la segunda, porque si la UE decide iniciar un proceso de ampliación a 27, incluida Turquía, el problema de las filiaciones asimétricas de una organización y otras se reduce considerablemente.

 

Por última queda el asunto de las relaciones entre la nueva UE y la Alianza Atlántica. El primer contacto en la historia de ambas organizaciones se produjo a finales del año pasado cuando el Secretario General de la OTAN se entrevistó con el Presidente de la Comisión. Ahora, con la designación de Mr. Pesc (casualmente en la persona del antiguo Secretario General de la Alianza), el cauce de comunicación cuenta con los elementos institucionales para el intercambio de información y la transparencia mutua.

En cualquier caso, esta no es una cuestión esencialmente organizativa (aunque el desarrollo de las capacidades militares tenga mucho de eso), sino política y supone el establecimiento de relaciones entre dos instituciones de desigual dimensión, pero igualmente legítimas para abordar el tema que comparten, la defensa.

 

En ese sentido, los avances en el seno de la UE no podrán desligarse de cuanto acontezca a la Identidad Europea dentro de la Alianza. Y viceversa. Pero ese es el tema de la siguiente ponencia.