La actual situación presupuestaria de la Defensa en España

por Enrique Navarro, 9 de junio de 2009

La situación actual
 
La situación actual se caracteriza por un endeudamiento, como consecuencia de los denominados programas especiales con pago diferido del precio a través de la concesión de anticipos reembolsables del ministerio de industria, valorado en unos 21.000 millones de Euros; por una reducción del presupuesto de Defensa en 2009 sin precedentes en los últimos treinta años, y la ausencia de medidas de transformación del actual esquema presupuestario, incluyendo un incremento de la oferta de empleo público para incrementar el número de tropa profesional y marinería lo que generará más presión al alza sobre los gastos de personal.
 
Para dar una idea de la situación de endeudamiento actual basten algunos datos.
Entre 1996 y 2008, el presupuesto para modernización de las Fuerzas Armadas ascendió en total a 11.000 millones de Euros, y el valor de los contratos firmados en dicho período ascendió a 36.500 millones de Euros.
 
Para la financiación de los programas especiales (19) por importe de 27.000 millones de Euros, los anticipos del Ministerio de Industria ascendieron a 15.000 millones de Euros, de los cuales unos 13.000 millones están pendientes de devolución. Según los calendarios de devoluciones, éstas se producirán al final del período de dichos programas, entre los años 2015-2025.
 
En cuanto al impacto industrial de los programas de inversiones del ministerio de Defensa basten las siguientes cifras: en 1997 la industria española facturaba 1.300 millones de Euros, tenía 10.500 empleos directos y 22.800 indirectos. En el año 2004, dicha cifra de facturación fue de 3.400 millones de Euros, con 19.500 empleos directos y 58.000 indirectos. Es decir entre 1996-y 2004 la facturación se multiplicó por tres, y el empleo 2,5 veces.
 
En 2008, la facturación se había reducido a 2.500 millones, el empleo directo a 16.000 y el indirecto a 44.000 empleos. Para 2010, la facturación se quedará en los 2.000 millones de Euros, unos 12.000 empleos directos y 30.000 indirectos.
 
Las cifras de contratación muestran asimismo esa evolución negativa. El valor de los contratos firmados en la legislatura 1996-2000 ascendió a 13.500 millones de Euros, 924 expedientes plurianuales. (3.500 millones de contratación anual). En la Legislatura 2004-2008 el valor de los contratos ascendió a 13.200 millones de Euros, con 360 expedientes plurianuales.
 
En el año 2004, el importe de la contratación fue de 4.856 millones de Euros y en 2006 de 5.043 millones de Euros; sin embargo 2007 marca un claro declive, con un importe contratado de 1.427 millones de Euros; en 2008, la contratación se contrajo por debajo de los mil millones de Euros. Otros datos de interés: los contratos de importe superior a 6 millones de Euros fueron en 2006, 63; en 2007, 28 y en 2008, 16; para 2009 serán alrededor de 12.
 
En cuanto a los costes de las operaciones de Paz en el exterior, su crecimiento en los últimos cuatro años ha sido muy significativo. En 1999, las misiones de Paz costaron 200 millones de Euros; en dicho momento España tenía 1.635 efectivos en Bosnia en SFOR; dos fragatas y un petrolero permanentemente desplegados y más de 2.500 horas de vuelo. En las operaciones en Kosovo se desplegaron 1.200 efectivos. A ello se unieron operaciones en Turquía, Albania, y en Centroamérica con el Huracán Mitch. El número de efectivos desplegados ascendía a unos 3.200, cifras muy similares a las actuales. En 2007, el coste de nuestras operaciones de Paz ascendió a 645 millones de Euros, triplicando el coste de las misiones respecto 1999. La complejidad de las nuevas misiones así como la financiación con cargo a este concepto de actividades de mantenimiento asociados al material desplegado y la adquisición de material para las mismas, son las causas de tan significado incremento. Llama la atención que en gasto por efectivo nos encontramos en ratio similares al ejército británico o francés.
 
El material
 
No cabe duda que un programa de adquisiciones de 27.000 millones de Euros en plataformas nuevas ha supuesto el mayor esfuerzo modernizador de las Fuerzas Armadas españolas desde 1975; sin embargo, subsisten numerosas carencias, propias de la rápida obsolescencia de los sistemas de Defensa. Este hecho es especialmente crítico en campos como la defensa del territorio, defensa antiaérea y costera; artillería; en medios de transporte; buques de vigilancia de litoral y patrulleros de altura y aeronaves de enseñanza. Teniendo en cuenta los largos tiempos de desarrollo de nuevos programas y, máxime cuando el entorno de consolidación internacional obliga a un proceso de búsqueda de sinergias con otros países aliados, los sistemas que deban estar operativos a finales de la próxima década deberían ser iniciados en los próximos dos años. Por ejemplo, el grupo de estudios para la construcción del nuevo portaviones se constituía en 1975 y el buque se entregaba en 1988; el grupo de estudios para seleccionar el nuevo carro de combate se constituía en 1983 y el primer carro se entregaba en 2003; lo mismo ocurrió para el helicóptero de ataque, submarino S-80, fragatas F-100, etc. Por tanto, los proyectos que ahora comiencen a considerarse comenzarán su vida operativa a partir del año 2020 y es este escenario el que debe tomarse en consideración para evaluar la necesidad de impulsar los programas de modernización en este momento.
 
Aunque muchas de las plataformas existentes han sido sometidas a profundas modernizaciones, como la dirección de tiro de los cañones de artillería antiaérea, su definición y concepto fue desarrollado en un entorno muy diferente del actual y por tanto su reemplazo en algunos casos resulta prioritario.
 
Los elementos prioritarios se centran en vehículos blindados 8x8; defensa antiaérea y de costa; movilidad; protección del litoral; patrulla marítima, capacidad ABM, capacidad CRBN  etc.
 
Comparación internacional
 
España, como viene siendo una tradición desde 1990, es el país de la Unión Europea o de la Alianza Atlántica,  que menor esfuerzo hace en Defensa y Seguridad. En el año 2007, según datos armonizados de la Unión Europea que suman al presupuesto algunos gastos adicionales como pensiones militares, España dedicó a su Defensa el 1,18% del Producto Interior Bruto, con unos 11.700 millones de Euros, frente a una media en la Unión Europea del 1,78%. Francia dedicó el 2,43% y Reino Unido el 2,5%, mientras que por debajo, Alemania dedicó el 1,32% y Suecia el 1,4%.
 
Si España dedicara el 1,25% de su PIB a Defensa, aunque continuaría siendo el último país en esfuerzo, dispondría de 14.500 millones de Euros, 3.500 millones más de los actuales asignados, lo que plantearía un escenario muy diferente en términos de recursos humanos, operatividad y equipamiento. En términos de gasto por efectivo, nuestro país gastó en 2007 260 Euros mientras que la media europea fue de 412 Euros. El porcentaje del gasto de personal sobre el total en España es para 2009 del  62%, mientras que la media europea es del  55% y la media de los ejércitos profesionales es del  44%.
 
En estas cifras los países no incluyen los gastos de operaciones de imposición de paz, observación, etc, que disponen en todos los países de presupuestos extraordinarios. En este sentido, y comparando con otros países como Reino Unido, Francia y Alemania, España tiene un nivel de gasto en este tipo de operaciones similar al resto de países, lo que es un escenario muy diferente del comentado respecto de los gastos generales en Defensa. Este hecho demuestra que la atención preferente de nuestra política de Defensa se centra en este tipo de misiones, dejando en un segundo término las funciones esenciales en términos constitucionales.
 
Las previsiones
 
Si atendemos a las últimas previsiones económicas para este año, la contracción del PIB llegará en términos corrientes a un 4%; teniendo en cuenta que la situación del déficit público para este ejercicio será unas tres veces superior a lo previsto y, si se tiene en cuenta el efecto de los mal denominados gastos sociales, que crecerán en dos dígitos en los próximos años, el mejor escenario previsible para el Ministerio de Defensa sería una reducción del presupuesto similar a la contracción del PIB en menos dos puntos, lo que nos daría una reducción del 5% del presupuesto en términos corrientes.
 
Las tendencias en función de los principales capítulos de gasto serían las siguientes:
 
a)                             Gastos de personal; analizando la tendencia de los últimos 12 años, eliminando factores que pudieran distorsionar la comparación como subidas salariales extraordinarias como la aprobada en 2004, y suponiendo una congelación del número de efectivos, que permanece en más/menos 3% de la cifra de hace diez años, podemos concluir que bajo un supuesto de congelación salarial, el incremento del capítulo uno del presupuesto, gastos de personal, sería de un 2,5% anual.
 
b)                             Gastos corrientes; la congelación de 150 millones del presupuesto de Defensa aprobada en febrero y que ha afectado básicamente a los gastos corrientes, ha situado para 2009 el presupuesto de gastos operativos en 900 millones de Euros, una cifra similar a la de 2005. La previsión para los próximos años sería de una reducción del 3% para 2010 y un pequeño incremento por efecto de la inflación en 2012, y congelación para 2011.
 
c)                              En el capítulo de inversiones señalar que por su mayor flexibilidad son la víctima propicia de los recortes presupuestarios. Tomando en consideración la evolución de los presupuestos comprometidos por los programas especiales, que no admiten mucha flexibilidad, las consecuencias de los recortes afectarán básicamente al programa de modernización, al mantenimiento de las plataformas y a la investigación y desarrollo.
 
En base a estas consideraciones, las previsiones presupuestarias para los próximos tres años serían las siguientes:
 
 
 
Concepto
2008
2009
2010
2011
2012
Personal
4.938
5.109
5.327
5.460
5.596
Corrientes
1.073
1.049
871
871
900
Inversiones
2.038
1.733
1.569
1.436
1.404
Modernización.
619
425
276
110
158
Prog. Especiales
607
708
733
766
1046
Sostenimiento
595
435
420
420
200
I+D
186
144
140
140
0
TOTAL
8.494
8.240
7.767
7.767
7.900
* millones de Euros corrientes.
 

Por otra parte, es previsible la reducción del capítulo 228, de financiación de operaciones de paz, de forma muy significativa, que se situaría en torno a los 650 millones de Euros anuales en 2009 y que se deberá reducirse a cifras en torno a 400 millones para 2010; este hecho obligará a reducir drásticamente el número de misiones internacionales en las que participa España.
 
En relación con los créditos de sostenimiento, desde el punto de vista de la operatividad, 200 millones de Euros anuales, como se prevé para 2012, no permitirán niveles de operatividad superiores al 20 por 100 para plataformas tan costosas como Leopardo 2E, helicóptero Tigre, EF-2000, etc. Para 2012, habrán entrado en servicio las 5 fragatas F-100; alrededor de unos 50 EF-2000; 235 carros Leopardo; buque porta helicóptero, etc. Solamente su sostenimiento excederá de los créditos totales asignados para este concepto en el escenario indicado.
 
En relación con los créditos de modernización, en el escenario indicado, su importe se reduciría a 276 millones en 2010, 110 millones en 2011 y 158 millones en 2012, frente a unos créditos para estas inversiones de 619 millones en 2008.
 
Sin embargo, el problema viene cuando se compara esta cifra con los créditos ya comprometidos por contratos firmados en los últimos años. Dichos compromisos ascienden a 383 millones de Euros en 2009, 290 millones en 2010, 319 millones en 2011 y 346 millones en 2012. El déficit acumulado para el citado período sería en consecuencia de 469 millones de Euros. Estas son las razones que explican la quiebra del sistema actual
 
Si ello aún no fuera suficiente, los ingresos procedentes de la enajenación de infraestructura y viviendas, que se habían mantenido en torno a unos 350 millones de Euros anuales, y que venían complementando el esfuerzo en modernización, se reducen por debajo de los cien millones en 2009, y serán insignificantes en 2010.
 
 
Evolución de ingresos de GIED e INVIFAS para modernización
(Millones de Euros corrientes)
 
AÑO
GIED
INVIFAS
TOTAL
2001
214
68
282
2002
214
99
313
2003
231
154
385
2004
202
262
464
2005
215
312
528
2006
191
360
551
2007
192
344
536
2008
192
150
342
2009
96
30
126
SUMA
1.747
1.779
3.526
 
 
Debe reiterarse que estaríamos ante un escenario ligeramente optimista en cuanto a la evolución del gasto en Defensa, que no parece previsible en función de las prioridades del gobierno.
 
En términos industriales, la demanda generada, que se movió en los 4.000 millones de Euros/año entre 1997-2007, se situará en 2010 por debajo de 700 millones de Euros y de 500 millones en 2011 hasta 2014. En términos industriales, implicará la total desaparición de la industria de Defensa.
 
La conclusión resulta evidente; es necesaria una nueva estrategia de cambio en la concepción, presupuestación, gestión y, sobre todo, priorización política respecto de la Defensa y, en consecuencia, medidas excepcionales resultan esenciales para mantener unos niveles de seguridad aceptables. El cualquier caso, si no se produce un aumento muy significativo de las dotaciones, los niveles de efectivos, operatividad y equipamiento deberán ser reducidos significativamente en los próximos años, incluyendo la presencia en el exterior que deberá ser reducida notablemente.
 
Conclusiones
 
El actual modelo de financiación de la Defensa está totalmente quebrado y la previsión para los próximos años es de paralización de numerosas actividades relacionadas con la defensa y seguridad si no se produce un profundo cambio en los recursos y en su gestión.
 
Si bien las Fuerzas Armadas están mejorando notablemente sus medios con las adquisiciones en curso, siguen existiendo numerosas carencias que deben cubrirse en los próximos años; por otra parte numerosos sistemas adquiridos en los años ochenta, grupo de combate de la Armada, aviones de combate, vehículos etc estarán al final de su vida operativa entre 2015 y 2020. Resulta necesario por tanto continuar el esfuerzo modernizador.
 
El nuevo esquema de financiación no puede limitarse a las inversiones sino que requiere de un cambio total de estrategia lo que afectaría a la orgánica, recursos humanos, operación, toma de decisiones etc.
 
La cancelación de los anticipos del ministerio de industria, no son una solución a corto plazo pero puede posibilitar el lanzamiento de algunos programas críticos en estos momentos. Su impacto en términos de déficit sería mínimo y se produciría en el año de la cancelación, dentro de unos diez años.
 
El sector industrial de la Defensa no sobrevivirá a esta carencia de recursos perdiéndose muchas de las capacidades acumuladas en décadas; esto afectará además a empresas con una presencia en Tecnologías de la información, ingeniería etc, que constituyen activos que se perderán definitivamente si no reciben nuevos programas y recursos en los próximos años.
 
El cambio pasa por una nueva consideración de la política de Defensa dentro de las prioridades gubernamentales. Esto permitiría implementar políticas de racionalización, modificación del esquema de financiación, cancelación de los anticipos de industria y la introducción de fórmulas de financiación privada.
 
Evolución presupuesto Defensa 2000-2009 (mill euros corrientes)


En febrero de 2009 se redujo el presupuesto en 150 millones de Euros para atender los gastos de desempleo y en mayo otros 60 millones aprox.
La actual situación presupuestaria de la Defensa en España