Globalización, Estado y seguridad

por Ángel Pérez, 28 de octubre de 2005

Introducción
 
De existir una  característica uniformemente reconocida como tal de este final de siglo, esa sería el proceso de globalización creciente de la economía, las ideas y la seguridad.
 
En realidad la globalización no es algo nuevo. Es un fenómeno inherente al desarrollo de la sociedad humana en todos sus aspectos y al que han contribuido de forma especial las sociedades europeas. Desde la expansión ultramarina del siglo XVI, todos los acontecimientos históricos relevantes han sido parte de un proceso creciente de globalización. De esa manera, el desarrollo del capitalismo, de la tecnología, la aparición de ideologías universalistas (liberalismo, marxismo entre otras) o la descolonización masiva, todavía reciente, son elementos que acumulativamente, no por separado, han contribuido a lo que hoy denominamos globalización.
 
Pero aquellos que no dudarían en considerar ésta como una característica elemental de este final de siglo, tampoco vacilarían al considerar con igual intensidad la importancia de otro proceso, a saber, la fragmentación política y cultural. Ésta ha sido una constante a lo largo de la historia. La división de entidades políticas extensas y, a veces, plurinacionales, en demarcaciones políticas menores; la exacerbación de particularismos y nacionalismos, son paralelos a la globalización, que permite, paradójicamente, extender los rudimentos ideológicos de esa actitud. En algún período de la historia la fragmentación fue, incluso, el fenómeno político dominante. Pensemos, sin ir más lejos, en la Europa de la Restauración, después de las guerras napoleónicas. El liberalismo, con sus ansias de libertad, prestó su nombre a lo que en realidad  fue,  entre otras cosas, un movimiento divisor de entidades preexistentes de acuerdo con parámetros religiosos nacionales o lingüísticos. Es en este momento cuando surgen algunos nuevos Estados europeos, como Bélgica, Grecia y otros Estados balcánicos y comienzan a desarrollarse los movimientos secesionistas en Oriente Próximo.
 
Globalización y fragmentación fueron entonces y son ahora fenómenos interrelacionados, que confluían en los ámbitos económico, político y de seguridad. Así, sin cambiar de período histórico, la globalización económica, que pretendía romper barreras aduaneras o mercados cerrados (Rusia, Austria-Hungria, el Imperio Otomano) requería la fragmentación política. Y la expansión colonial global necesariamente creaba conflictos violentos locales.
 
En la actualidad ambos fenómenos han alcanzado su punto culminante. Si durante mucho tiempo se pensó que la economía global, la seguridad, también global después de la II Guerra Mundial, la cooperación interestatal o la tecnología acabarían por superar las tendencias fragmentarias; hoy es ya evidente que no ha sido así. Es más, de nuevo globalización y fragmentación confluyen. El primero parece reforzar la segunda. Y el punto central en el que confluyen ambos es el Estado, actor, al mismo tiempo, indiscutible en el ámbito de seguridad y que posee, en principio, el monopolio de la fuerza armada.
 
Globalización e integración
 
El fenómeno de la globalización en la economía como en las ideas ha sido objeto de atención desde hace décadas. Raymond Arron  no hacía otra cosa al afirmar en los años sesenta la pertenencia de marxismo y capitalismo a un mismo modelo, la sociedad industrial, o al plantear su teoría del fin de las ideologías. Fukuyama con su tesis del fin de la historia ha hecho más recientemente algo parecido.
 
Hoy la globalización es un fenómeno amplio de difícil definición que incluye ideas relativas a la integración, multilateralismo y apertura en general; aspectos que en el mundo de la economía son síntomas evidentes la movilidad de capitales, la interconexión de sistemas financieros o sencillamente el aumento del comercio internacional. La tendencia contraria implica ideas de autarquía, aislamiento, nacionalismo, separatismo y heterogeneidad. La tendencia fragmentaria no es nueva, pero la atención que se le ha prestado sí ha sido reducida durante las últimas décadas. La razón no es otra que la división en bloques propia de la última posguerra y el enfrentamiento ideológico que durante un tiempo pareció cubrirlo todo en el orden bipolar.
 
Ambos conceptos son paralelos aunque de signo contrario. Sucede, sin embargo, que el de fragmentación tiene un contenido infinitamente más limitado que el concepto de globalización. Esto es, mientras la globalización es un fenómeno universal que afecta a todos los ámbitos posibles de la Sociedad Internacional (economía, cultura, política), la fragmentación es un fenómeno que en la práctica y después de la desaparición del bloque del Este sólo tiene una dimensión política. También la tiene cultural, es cierto, pero en este caso no hay contradicción necesariamente entre lo global y lo local. Las culturas locales no son aniquiladas por necesidad de forma completa por las culturas superiores o por la nueva “cultura universal”. Coexisten mal que bien, al menos sobreviven sus señas de identidad más evidentes, por ejemplo un idioma.
 
Esta es la primera dificultad a la hora de analizar los efectos de ambos procesos sobre el Estado y a partir de éste sobre la seguridad. De ahí que diferenciemos globalización económica y globalización política y a ambas del fraccionamiento. Con la aclaración de que la globalización política tiene en términos generales una denominación: integración y cooperación regional; y el fraccionamiento político otro: nacionalismo. El primer término crea un nivel de seguridad y los otros dos crean un segundo estrato de seguridad. Los dos confluyen sobre el Estado, determinando su percepción del peligro y el uso o no de la fuerza. Pero no se necesitan mutuamente.
 
En efecto, la globalización económica no requiere para continuar su desarrollo de la globalización política extrema. Ni se ve particularmente perjudicada por el fraccionamiento político, que no puede poner en tela de juicio que hoy la economía tiene una dimensión planetaria. Al mismo tiempo los fenómenos de integración como los nacionalismos no ven interferido su desarrollo por la globalización económica, que reduce su autonomía real, pero no suscita verdadero rechazo.
 
Ambas confluyen, sin embargo, sobre el Estado y su seguridad, o su percepción de la misma, creando una situación compleja en la que el Estado ve disminuida su autonomía en tres frentes, global, regional e interno. Los riesgos se diversifican y los medios para hacerles frente no son siempre identificables. De ahí la profusión de conceptos de seguridad y, sobre todo, la readaptación de los ejércitos y del posible uso de la fuerza. Se trata de tres tendencias, en pocas palabras, que ponen en duda el sentido del Estado tal y como lo conocemos, el Estado-Nación, sin que exista una alternativa válida al mismo ni hayan desaparecido, en realidad, los elementos que lo convirtieron en su momento en el eje de las relaciones internacionales.
 
Globalización económica
 
Si hacemos referencia a la globalización económica en primer lugar no es por establecer un orden jerárquico de relevancia. La globalización económica no es más evidente que la integración o el nacionalismo, pero sí conforma un marco en el que aquellos se desenvuelven sin aparente disgusto. Debemos insistir, además, en que sería ilusorio tratar los tres fenómenos como compartimentos estancos. Están interrelacionados,  hasta el punto de que la globalización económica, máxime después de la desaparición del bloque del Este, refuerza la tensión integración-nacionalismo y conlleva la extensión de sus ideas y patrones de conducta.
 
Es claro que la globalización económica y la proliferación de actores económicos no estatales están ligados a una corriente concreta, el capitalismo. Este va acompañado de muchas de las ideas y valores que imperan en los Estados de origen, especialmente los de democracia y liberalismo constitucional. Aunque más que constituir un vehículo apropiado para la expansión de la cultura occidental, establece unas pautas de comportamiento económico que puede desembocar en ellos. Aunque no necesariamente es así. El capitalismo requiere libertad económica. Aunque es posible compaginarlo con regímenes de signo autoritario e incluso comunista, como sucede en China, el proceso de debilitamiento de los mismos es imparable. La libertad económica y la generalización de las fórmulas de participación popular acaban dando lugar a reclamaciones de mayor libertad política. Citamos este extremo porque sus implicaciones para el Estado son determinantes.
 
Para los Estados desarrollados y políticamente estables la globalización supone en primer lugar una pérdida de control creciente sobre su economía así como una reducción de la autonomía con la que poder elaborar la política económica. Bien en el seno de procesos de integración económica, bien fuera de ellos, un Estado no puede desconocer la importancia de tranquilizar a los mercados financieros internacionales así como la necesidad de asegurar un marco económico capaz de atraer inversiones exteriores que compensen la limitada capacidad de financiación interna.
 
Estos dos elementos son necesarios para sobrevivir y competir en un marco económico global y lleno de riesgos. Pero crean inevitablemente dos problemas:
 
A.    El primero de ellos hace referencia  a la relativa disolución de la independencia del Estado en el ámbito económico. Se quiebra así uno de sus pilares fundamentales, que son, en esencia, su poder político, económico y cultural. La quiebra de este elemento destacado desdibuja sus facciones de cara al exterior y frente  a sus propios ciudadanos, que comenzarán a sentirse relativamente desprotegidos por la entidad estatal. La disolución de esta mentalidad nacional económica tiene efectos directos en la realidad política, pues este oscurecimiento de los límites económicos del Estado es para los detractores de su existencia prueba fehaciente de su pérdida de funcionalidad. En estas condiciones el Estado solo puede aspirar a atemperar las condiciones en que la globalización económica termina por afectar a los ciudadanos. Pero sucede que en este ámbito otras estructuras políticas, inferiores o superiores, reclaman el derecho a intervenir, a veces afirmando que son capaces de realizar mejor esa tarea.
 
B.      El segundo problema está directamente relacionado con la importancia creciente de las inversiones extranjeras y el control parcial de las economías nacionales por empresas multinacionales. Esta situación crea una dependencia real del exterior y, además, otra psicológica todavía mayor. De ahí la insistencia en conservar un accionariado nacional en determinadas empresas y la controversia sobre la privatización de determinados servicios y medios de producción. Esta situación también contribuye a desdibujar el Estado, que se ve impelido, por añadidura, a tratar con benevolencia la presencia de capital extranjero debido a la importancia social del mismo.
 
Pero si para los países desarrollados y estables la globalización económica supone una seria merma de autonomía,  para los países en desarrollo las consecuencias son todavía más determinantes. La ilusión del desarrollo económico asiático se ha venido abajo con las últimas crisis, cuyo máximo ejemplo es Indonesia. En estos casos la aceptación del sistema económico internacional y de sus instituciones supone una merma añadida de legitimidad para gobiernos que, una vez asegurado un razonable desarrollo económico, se ven forzados a realizar reformas ( Corea, Taiwan, Indonesia) . Si la integración económica de esas naciones ha culminado y una mayoría participa de la bonanza económica ese cambio se puede realizar con orden. Si por el contrario graves problemas sociales subsisten y la integración económica y política de la nación es limitada, la transición se complica.
 
En ambos grupos de Estados, por tanto, la globalización crea problemas de seguridad distintos a los tradicionales, ante los que ya no cabe el uso de la fuerza o una política militar cualquiera. En los países desarrollados el esfuerzo se centrará en mejorar la capacidad de competición en el mercado internacional. En los Estados en desarrollo la globalización y sus secuelas obligarán al Estado a hacer uso del ejército, a veces sustento del gobierno, a enfrentarse a problemas de orden interno. El control de las ciudades, la eliminación de grupos guerrilleros independentistas o la represión de la oposición se convierten en el verdadero riesgo para el Estado.
 
Pero este es un fenómeno colateral. El más persistente de los efectos de esa globalización es emocional. La sensación de frustración para muchos, de pérdida de autonomía, de dependencia e, incluso, de incapacidad para alcanzar las formas de vida de los países más ricos, alimenta dentro del Estado la animosidad política; desde un punto de vista sociológico, la animadversión hacia la cultura occidental.
 
Integración
 
Los procesos de integración y cooperación económica van unidos a la creación de estructuras supraestatales que adquieren con frecuencia un marcado peso político. Sin embargo, éste, como reto para el Estado tradicional, ha sido sobredimensionado.
 
La integración política es todavía un fenómeno limitado. Aunque existen múltiples organizaciones internacionales de cooperación, estas no ponen en duda la existencia y primacía del Estado, aunque puedan demostrar que algunas de sus funciones son realizables fuera del marco estatal. La integración política como tal solo se plantea seriamente en Europa Occidental y ello, sobre todo, a partir de una creciente integración económica. Por tanto debemos distinguir entre cooperación, por intensa que sea, e integración. La primera es, en realidad, consecuencia de la globalización económica. Su objetivo es mejorar la competitividad estableciendo un mercado amplio y protegido razonablemente del exterior. No requiere integración política ni necesariamente la fusión creciente de las economías. La integración, sin embargo, sí conlleva una pérdida creciente de soberanía y contribuye de esa manera a desdibujar el Estado tradicional tanto como a situar los problemas económicos en un ámbito comunitario que ofrece, aparentemente, más garantías.
 
Podría interpretarse como una prueba de la incapacidad del Estado para desenvolverse solo en el medio económico internacional. La búsqueda de economías de escala y la proliferación de riesgos universales hacen necesaria la unión de esfuerzos políticos, económicos y militares. Todos los Estados, grandes y pequeños, pero sobre todo grandes, requieren esa nueva seguridad. Y esta distinción es importante. El fenómeno estatal que parece tener problemas para desenvolverse en el mundo actual es el Estado-Nación tradicional, pequeño y con recursos limitados. Los Estados de dimensiones continentales tienen en ese sentido una ventaja.
 
La integración se produce en tres planos. El económico y político, este último minoritario; y, por supuesto, el militar. La pérdida de autonomía estatal se hace todavía más palpable cuando las Fuerzas Armadas comienzan a formar parte de una estructura de cooperación, adquiriendo progresivamente unas funciones determinadas en un plano regional.  Con el tiempo la dirección política del Estado deja de considerar seriamente la actuación independiente de los ejércitos fuera de ese marco, con la excepción que supondrá siempre la propia defensa nacional. En un marco regional organizado de este tipo no se conciben riesgos que no sean comunes y fuera de ese ámbito las operaciones dejan de realizarse en solitario. Solo unos pocos países mantienen esa capacidad, política y económicamente costosa, por lo que es escasamente utilizada. La excepción serían los EEUU, pero incluso en este caso Washington suele requerir la colaboración militar o económica de otras naciones.
 
Por lo tanto la cooperación y la integración tienen efectos claros sobre la seguridad, tal y como ésta es percibida por el Estado y, consecuentemente, sobre la defensa y utilización de la fuerza. Afecta en esencia a lo que Buzzan denomina seguridad política y militar.
 
Por seguridad política del Estado entendemos su soberanía, autonomía e integridad. Los tres aspectos se ven inicialmente reforzados y luego debilitados en el seno de una organización de cooperación o integración. En lo que respecta a la soberanía ésta queda limitada con frecuencia al transferir a órganos comunes competencias derivadas de la misma o muy cercanas. El caso más conocido es el de la Unión Europea. Pero no es el más representativo porque tal cesión es en ese caso consciente. En última instancia en el marco de la UE se da un fenómeno de limitada autodisolución de la soberanía estatal que todavía no está claro donde desembocará. Sin embargo este tipo de cesiones también se da en organizaciones de cooperación menos desarrollados. Es frecuente la creación de Tribunales Internacionales, órganos de mediación y cooperación económica; se multiplican los convenios sobre las materias más diversas, que unifican en cierta medida la regulación de la vida económica y social. La recepción de ayuda financiera se somete al requisito de realizar cambios económicos y verdaderas transiciones políticas. Por todas partes, aunque no exista una cesión formal de soberanía, ésta se ve afectada. La globalización  provoca que el abandono de esos ámbitos de cooperación sea extremadamente gravoso. Nadie espera que México, por ejemplo, abandone el NAFTA, por muy soberano que sea para tomar esas u otras decisiones de igual calado. Todo esto supone una pérdida de autonomía, una autonomía que en realidad, junto a la exclusividad en su ejercicio y la plenitud en su extensión, no es más que una parcela de la soberanía. Ambos conceptos son constreñidos por la necesidad, condicionante de la nueva Sociedad Internacional, anárquica, pero estable.
 
En términos generales, por tanto, la integración  en procesos de cooperación internacional supone un límite insuperable a la autonomía del Estado. Sucede sin embargo que los efectos sobre la seguridad política de Estados en desarrollo son mayores. Porque en estos casos no es sólo la soberanía lo que se ve condicionada por el sistema internacional. En estos casos los propios regímenes políticos son cuestionados a medida que esas mismas organizaciones extienden o imponen fórmulas nuevas de gobierno, por ejemplo, la democracia.  La intensidad de este problema radica exclusivamente en el grado de desarrollo y de inserción internacional del Estado en cuestión. Pero sea aquel elevado, como en el caso de Indonesia, o reducido, como en Mali o el Níger, la necesidad de adaptar el sistema político se hace creciente. Cuando el grado de desarrollo es mayor, el proceso de democratización va unido a la consolidación de un marco constitucional de libertades. Si el grado de desarrollo y internacionalización es menor ese marco de libertades es menos estable y la democratización tiende a ser formal. El grado histórico de formalidad democrática condicionará la necesidad de reformas. Una dictadura apenas legitimada con un sistema de elecciones condicionadas, como Indonesia y numerosos Estados subsaharianos, necesitará cambios sustanciales. Aquellos que hayan recorrido ya parte del camino, por ejemplo Taiwan, tendrán que realizar reformas menores.
 
Esta situación intensifica la percepción de un riesgo interno, en una fórmula que con frecuencia identifica el interés del Estado con el gobierno mismo y su seguridad. El riesgo se intensifica si la alternativa al poder existente está sin formar o si el Estado concernido está poco integrado en términos nacionales. Las Fuerzas Armadas se ven empujadas a actuar como fuerzas de policía y a participar, sino lo hacían ya, en el juego político. Pero al mismo tiempo, por su propia naturaleza, no constituyen el instrumento idóneo para hacer frente a esa crisis. La seguridad, la defensa y la fuerza se encuentran entonces en entredicho. En esta situación, una crisis gubernamental puede desembocar en una verdadera crisis existencial del Estado.
 
Con la seguridad militar sucede lo mismo. La integración en organizaciones internacionales de carácter militar supuso en la era de la guerra fría una limitación profunda a la autonomía de uso de la fuerza, condicionó la política de defensa y estableció la necesidad de cooperar frente a la amenaza del bloque enemigo. Aunque la estructura bipolar del sistema internacional ha desaparecido los nuevos riesgos internacionales no han reducido la necesidad de permanecer integrado en organizaciones de este género, que ahora buscan ante todo garantías de estabilidad internacional. Bien como herencia del período de guerra fría, bien como constatación de su propia debilidad, la mayoría de los Estados aceptan hoy los principios de seguridad colectiva, fuera de los cuales no se considera viable una razonable política de defensa. Ésta a su vez, más allá del objetivo universal de defensa del territorio, no se concibe sino como parte de un todo. La misión del Ejército de Tierra, de la Armada o del las Fuerzas Aéreas constituyen una parcela para cada Estado de las misiones para los tres cuerpos en el conjunto de la organización.  Por tanto, ante la proliferación de riesgos, la necesidad de colaborar en materia de defensa, la aceptación de determinados niveles de desarme o incluso la tradición heredada de la Guerra Fría, contribuyen a limitar la autonomía del Estado en este ámbito. Para muchos países los riesgos ya no son propios, son compartidos. Y para los que ostentan una posición geográfica comprometida, como es el caso de España, su defensa no es concebible con plena independencia.
 
Los riesgos militares se multiplican en Estados en desarrollo. Estos ya no son exteriores, son interiores. Se trata de la subversión del orden público, el separatismo, la oposición organizada al régimen político. En definitiva la inestabilidad. Ésta constituye, al mismo tiempo, el riesgo externo por excelencia para los países desarrollados y el interno por naturaleza en los Estados menos desarrollados. Prueba evidente de la falta de riesgos externos en estos últimos países es que entre ellos la integración militar es más débil, si existe. Y cuando existe tiene severas limitaciones que la hacen inútil para hacer frente a los riesgos internos. Los Estados asiáticos que sufren amenazas exteriores (Taiwán o Corea del Sur), siguen confiando sobre todo en la relación bilateral con los EEUU. En el caso de los estados  de Europa Oriental, esta búsqueda de seguridad ante una amenaza exterior hipotética rusa se busca en la OTAN, cuya fiabilidad se debe a los EEUU. Pero aun así es sintomática la reticencia de esta organización a integrar Estados con graves problemas internos. Las organizaciones internacionales de defensa no poseen mecanismos eficaces para su control y sí severas limitaciones al uso de la fuerza que son inaceptables para Estados que requieran su uso dentro de sus fronteras.
 
Nacionalismo
 
El desarrollo de los nacionalismos está íntimamente relacionado con los fenómenos que hemos descrito. Se trata de una de las amenazas internas a la estabilidad del Estado y se da normalmente de forma paralela a la globalización. Pero lo que distingue al nacionalismo de otras formas de tensión interna es el hecho de manifestar abiertamente su deseo de terminar con el Estado. En realidad es de este campo del que proceden las negaciones más contundentes de la funcionalidad del Estado-Nación tradicional. Aunque en el fondo esa negación es contradictoria, porque su propia razón de ser está fundamentada en el deseo de crear un Estado-Nación. Sin ese concepto los nacionalismos no significarían nada. Sin el objetivo de crear un Estado separado y autónomo el nacionalismo sería una fuerza  irrelevante en nuestro campo de estudio.
 
El nacionalismo es una ideología de profunda raigambre en el medio internacional. Su influencia en los acontecimientos ordinarios, creación o disolución de Estados así como génesis de nuevos conflictos, es patente. El nacionalismo es en cierto modo el substrato último de cualquier Estado, incluso cuando éste afirma estar  modelado por otra forma ideológica. Las ideologías internacionalistas, como el marxismo, o las religiones que se reputan universales, han fracasado sistemáticamente a la hora de eliminar ese fenómeno de la vida colectiva. El nacionalismo, llevado a sus últimas consecuencias, desemboca en regímenes caracterizados por la discriminación, el racismo y la violencia. La Alemania nazi es el ejemplo frecuente de este tipo de extremismo.
 
Pero si en un extremo roza la irracionalidad interna, en el otro enlaza firmemente con la globalidad de tensiones internacionales de índole religiosa o sencillamente cultural. Sus dos extremos nos permiten hablar de dos niveles de nacionalismo, el infraestatal y el supraestatal, cada uno con sus consecuencias y los dos capaces de mediatizar el Estado.
 
Nacionalismo infraestatal
 
El nacionalismo infraestatal es lo que generalmente se conoce como nacionalismo. Pocos Estados pueden presumir de carecer de tensiones de este tipo. Ni siquiera los más homogéneos. La homogeneidad no es necesariamente un antídoto frente a actitudes de este carácter. Prueba de ello es la comparación entre los EEUU o Suiza, heterogéneos, pero estables, y España o Alemania, homogéneos, pero enfrentados a permanentes corrientes centrífugas.
 
Podríamos además distinguir dos subtipos de nacionalismo. Los propios de Estados desarrollados y aquellos de países en desarrollo. La distinción estaría justificada por su origen. Si los primeros se desarrollan en Estados consolidados, los segundos lo hacen con frecuencia en Estados en formación, artificiales a menudo y contenedores de fuertes diferencias étnicas y lingüísticas. Sin embargo ambos coinciden, en definitiva, en sus elementos definitorios, a saber, su carácter tribal en sentido genérico y su recurso, a menudo, a la violencia. Por tanto, aunque las causas son distintas, más explicable si acaso en el segundo  ejemplo que en el primero; el peligro para el Estado, concepto abrazado con fuerza en las regiones descolonizadas, es el mismo. La cuestión, por tanto, no es identificar las modalidades de nacionalismo en el norte y en el Sur, sino establecer su causa. Y en su causa aparecen firmemente unidos, porque la consolidación de los nacionalismos en el norte ha coincidido con la independencia y posterior disgregación de las colonias. Se han dado ejemplo y fuerza mutuamente. Si bien se puede argumentar que este fenómeno es consecuencia de la crisis del Estado-Nación, de su identidad y valores, lo cierto es que más que causa es su consecuencia. Los nacionalismos no tendrían espacio vital si el Estado no demostrara debilidades en su utilidad y funcionamiento interno y exterior. En este extremo el problema queda unido a la globalización. La menor relevancia del Estado en la Sociedad Internacional, las cotas crecientes de democracia interna en todos los niveles, con la consiguiente transferencia de poder, acaban por desfigurar el marco vital que hasta ahora había supuesto el Estado.
 
Esta crisis funcional es más perceptible en los Estados en desarrollo. Estados, a veces, de dudosa existencia (Mali, Ruanda, Congo), cuyas limitaciones y pobreza hacen muy difícil cumplir sus cometidos básicos y cuyo único símbolo claro de existencia, el monopolio de la fuerza, es utilizado no en defensa sino en contra, con frecuencia, de sus propios ciudadanos. Nada tiene de extraño que la comunidad Tuareg mantenga una permanente rebeldía en el Níger o el Chad. No es solo que posean una cultura nómada alejada del concepto occidental de Estado, es que aunque pudieran abandonarla el Estado no ofrece razón alguna para ello.
 
El nacionalismo supraestatal
 
El nacionalismo supraestatal es la otra fórmula que permite al nacionalismo superar al Estado. Es fácil encontrar entre las ideas de los simpatizantes nacionalistas la defensa de ámbitos políticos y culturales supranacionales. Este es el argumento central que pretende poner de relieve la crisis del Estado. Aquel ámbito permite a un tiempo mantener una amplia autonomía y a otro garantizar cierta solidaridad con zonas culturales laxas comunes. Este nacionalismo enlaza con la división en boga del planeta en  civilizaciones, reforzándolas, y las fracturas que aquellas conllevan. La relación entre los dos fenómenos se presta a interpretaciones. Huntington, autor de la teoría del Choque de Civilizaciones, afirma, sin embargo, que el Estado permanece hoy y será en el futuro el centro de las relaciones internacionales. Para este autor el choque de civilizaciones no presupone su crisis o desaparición, en realidad es consecuencia de su permanente vitalidad.
 
A pesar de todo, no es difícil observar una identidad entre los nacionalismos de pequeña escala y las solidaridades regionales a gran escala. Además el nacionalismo en este ámbito supranacional tiene finalmente las mismas características que el nacionalismo infraestatal, esto es, su carácter grupal y el ser generador de violencia. La teoría de Huntington pretende exponer un modelo de las tensiones internacionales y encuentra, ante la desaparición de otros fenómenos antes  relevantes, como la tensión Este-Oeste, su causa en las diferencias culturales. Casi se podría decir que toda ella está construida sobre la evidencia de lo que sucede en términos nacionales. El número de civilizaciones y sus espacios puede discutirse, el efecto sobre Estados multiculturales también. Es el caso de la controversia en los EEUU sobre el futuro de aquella nación, cada vez menos anglosajona y más dividida racialmente; pero su existencia no lo es tanto. Este nacionalismo supranacional y su íntima relación con los internos pone de relieve la estrecha conexión entre nacionalismo y globalización. Uno y otro provocan problemas de seguridad distintos, pero paralelos. Es decir, los problemas planteados por uno y otro son distintos, pero sus efectos no lo son tanto.
 
En lo que respecta al nacionalismo infraestatal, esto es, los movimientos que reclamando especificidades de algún tipo (culturales, históricas, raciales o de otro tipo) ponen en duda la existencia presente o futura del Estado, el problema básico de orden interno que provocan es el debilitamiento de la conciencia nacional o de comunidad, lo que incide a su vez en la imagen de los ejércitos y su utilidad. La conciencia de defensa se reduce sustancialmente, sobre todo en los casos en que los grupos nacionalistas alcanzan una importancia notable. Para el Estado se crea así un foco de tensión difícil de solventar por la fuerza, que tendría que ejercer contra sus propios ciudadanos (el caso extremo sería el de Chechenia, en Rusia), en caso de poder hacerlo. En un sistema democrático maduro la propia idiosincrasia del sistema tolera y ampara los movimientos y partidos disidentes, nacionalistas o no. El uso de la fuerza para reprimirlos está vetado. En estos casos si los mecanismos constitucionales no llegaran a funcionar correctamente el Estado se enfrentaría a un dilema de seguridad de difícil solución: o el uso de la fuerza armada (caso yugoslavo) o la aceptación del fracaso y la disolución del Estado (caso soviético). En todo caso el riesgo es interno, no externo.
 
Lo que denominamos nacionalismo supraestatal provoca tensiones distintas, pero similares consecuencias. La división del planeta en civilizaciones o en vastas áreas culturales afines no es, en definitiva, más que un intento de sistematizar hoy una realidad permanente a lo largo del tiempo: la tensión histórica entre áreas de desarrollo distintas. Polemizar sobre el posible enfrentamiento entre el Islam y Occidente  no es hoy de ningún modo original, ya se hacía en la Edad Media, identificando Occidente con la Cristiandad. La percepción occidental del Islam ha ido modificándose, pero con la imagen de enfrentamiento no ha sucedido lo mismo. Estas fracturas expuestas por Huntington  son reales, aunque no lo son más que antaño. Lo que  hace Huntington es trasladar civilizaciones y culturas de la periferia al centro de la atención internacional. De esta manera la percepción de la seguridad del Estado adquiere con ellas un foco de atracción, un enemigo potencial delimitado. Esta situación se hace particularmente evidente en las líneas divisorias, por ejemplo, el Mediterráneo. Al mismo tiempo la idea de una amenaza global lleva a la formación o consolidación de alianzas, formales o no, que pretenden garantizar la estabilidad o la seguridad. Una Alianza formal sería la OTAN, que presta una atención creciente al fenómeno del fundamentalismo. Una informal sería la hipotética conjunción de numerosos Estados de religión musulmana. En la práctica esto nunca ha sucedido, pero no cabe duda de que existe cierta sensibilidad al respecto, cuando menos en las opiniones públicas de algunos países de religión musulmana. La idea de que la defensa no depende de uno mismo y la existencia de potencias mayores en las alianzas y coaliciones disminuyen la conciencia de defensa y reducen la confianza depositada en el Estado, hecho que beneficia en esencia a los nacionalismos infraestatales.  Y todo ello con independencia de que el riesgo percibido del exterior sea real o ficticio. En el caso de la teoría del choque de civilizaciones se trata de una amenaza discutible. Lo cierto es que los Estados parecen tener mayores posibilidades de enfrentarse dentro que fuera de una misma civilización. Y la prueba de ello son precisamente los movimientos nacionalistas infraestatales, opuestos casi siempre a un Estado-Nación que comparte en mayor o menos medida sus pautas culturales y sociológicas. La realidad y su percepción, elemento operacional y elemento psicológico, son dos fenómenos indisociables. Y esta asociación de factores nos lleva a referirnos a la crisis del Estado.
 
¿Crisis del Estado-Nación?
 
Fue Daniel Bell quien afirmando que el Estado-Nación  era demasiado pequeño para los grandes problemas y grande para los pequeños inició el debate sobre si el Estado-Nación se encuentra o no en crisis. A.Schelessinger coincide con Bell al afirmar que el Estado-Nación seguirá en un futuro decayendo como unidad de poder. Huntington, por su parte, defiende una idea que no es necesariamente contraria a la anterior. Afirma que el Estado seguirá siendo el actor fundamental de las relaciones internacionales.
 
Después de la exposición que hemos realizado no cabe duda de que el Estado-Nación se encuentra en proceso de adaptación a la nueva realidad global tanto como a los nuevos problemas internos. La cesión de parcelas de soberanía a estructuras internacionales superiores o los procesos de descentralización son las dos fórmulas que el Estado-Nación utiliza para salvar la situación sin sufrir una crisis dramática.  Pero ¿hasta qué punto es ésta una crisis?.
 
Para empezar no se pone en duda el Estado, se habla de Estado-Nación, fórmula nacida en Europa y exportada por todo el planeta hasta convertirse en una de las principales aportaciones culturales y sociales de Occidente a la cultura universal. Casi todos los Estados pretenden o desean ser Estados-Nación, más o menos homogéneos, con independencia del reconocimiento o no de particularidades internas. Si casi todos los Estados, en realidad hoy todos tras la desaparición de las repúblicas socialistas, se consideran de un modo u otro un Estado-Nación, la crisis pretendida afectaría en realidad al propio concepto de Estado, es decir, a la forma de organización política básica de la Sociedad Internacional. Éste no es el caso, luego existe una contradicción insalvable entre una idea y otra.
 
Lo único que pone en evidencia esta situación es la incapacidad del Estado, en general, para solventar los problemas de la sociedad que lo conforma en cada caso concreto. Y, ademas, lo que se pone en duda no es tanto su incapacidad actual como la futura, esto es, la posibilidad de que más adelante, realizando los cambios pertinentes, pueda hacer frente a ellos. Lo cierto es que, a pesar de sus problemas, nadie hasta ahora ha propuesto fórmula política viable que lo sustituya. El Estado sigue siendo el único marco posible en que la libertad en su sentido hegeliano (en la actualidad hablaríamos de democracia y derechos constitucionales) sigue estando garantizada. Por arriba o por abajo los medios para su defensa o están en formación o no existen.
 
En segundo lugar, lo que parece ponerse en tela de juicio es el Estado de pequeñas o medianas dimensiones. Existe una general coincidencia en afirmar que los Estados de proporciones continentales tienen una ventaja añadida, al igual que los muy pequeños. Ambos, por ejemplo los EEUU y la ciudad de Singapur, encuentran  su sitio en la Sociedad moderna y global sin especiales complicaciones. Nadie pondría en duda que, con las particularidades de formación que se deseen encontrar, ambos son Estados-Nación o, al menos, Naciones-Estado. Como China, Brasil, o las Maldivas, son Estados-Nación tan tradicionales hoy en día como los europeos, pero más grandes o más pequeños. La conclusión lógica nos lleva a plantear que lo que está en tela de juicio no es el Estado-Nación, sino sus dimensiones geográficas y, por extensión, sociales y económicas. A este hecho hay que añadir  lo limitado de los procesos de integración política regional. En realidad sólo hay uno, el europeo. Es precisamente el continente donde se pone en duda con más fuerza la utilidad del Estado-Nación. Si esto es así, es posible dos interpretaciones. O bien asistimos a un nuevo síndrome de eurocentrismo, exportando una forma de análisis que no es por necesidad adaptable a otras regiones del planeta; o bien nos encontramos ante un continente de vanguardia, premonición de lo que ocurrirá más adelante a escala planetaria, como podría suponerse a partir de la proliferación de organizaciones de cooperación económica. En cualquier caso durante mucho tiempo es posible la convivencia de ambos fenómenos. Los dos serían, así, reales.
 
En tercer lugar, no puede pasarse por alto el objetivo de los nacionalismos infraestatales. En este punto encontramos una nueva fuente de contradicción. Los nacionalismos desean la creación de Estados-Nación, étnicamente homogéneos y centralizados, en consonancia con su extremado carácter reaccionario. Si esto es así  resulta altamente incongruente que sean ellos los que resalten con insistencia la crisis del Estado-Nación. Es decir, si los actuales Estados-Naciones se disolvieran no surgirían estructuras políticas internacionales sólidas, al contrario, se multiplicarían los pequeños Estados-Nación. Si el Estado-Nación actual es poco funcional, ¿qué hace pensar que lo serían en dimensiones menores? La respuesta está en su dimensión y cercanía a los ciudadanos. Ahora bien, si el Estado es a largo plazo incapaz de gestionar sociedades complejas, estos nuevos y más reducidos Estados acabarían reproduciendo las tensiones de los actuales. La clave de las contradicciones de un nacionalismo, por tanto, no hay que buscarla en el deseo de “un pueblo, un Estado”. Si no en el lema “un pueblo-una sociedad” homogénea y segura.
 
Caso distinto es el de determinadas zonas del Tercer Mundo. Allí no es que el Estado esté en crisis, por ejemplo en amplias zonas del África Subsahariana; es que el Estado no ha existido plenamente nunca. Lo que no es más que una formalidad (Ruanda, Chad, Congo) difícilmente puede estar en crisis. Lo que sí puede defenderse es que la estatal no es la fórmula adecuada para organizar la política, la sociedad y la economía de determinadas regiones. Pero entonces surge la pregunta evidente, ¿cuál es la alternativa?.
 
Nuestra conclusión es que el Estado no está en crisis de existencia. Lo están sus funciones, sus relaciones con los ciudadanos o con el orden internacional, pero no como tal estructura. Existe en el mundo occidental una tendencia desproporcionada a tildar de crisis cualquier cambio histórico. La crisis del Estado-Nación hoy no es distinta a la que sufrió en su momento el Estado Liberal y, antes, el Estado Absolutista. Una crisis de adaptación. Y cada adaptación, en lugar de acabar con el Estado, confirmaba su utilidad como modelo de funcionamiento. Su utilidad fue inicialmente demostrada al convertir a las naciones europeas, merced a su organización, en potencias sin rival durante varios siglos en el planeta. La adaptación actual del Estado también demostrará que es eficiente y su razón de ser, la potencia política que permite desplegar, seguirá sin ser sustituida durante mucho tiempo incluso en organizaciones de integración como la Unión Europea. Y es que dentro de su entramado político-institucional la dimensión económica, demográfica y geográfica de sus miembros determinará el peso de sus intereses y su influencia en los acontecimientos. En este marco mantener el Estado como pieza de funcionamiento no solo es rentable en ese sentido, también permitirá un funcionamiento racionalizado de la organización.
 
Por tanto no hay crisis del Estado, si la hay de su contenido. Y en ese sentido, en la medida en que afecta a la homogeneidad, estabilidad o la autonomía del Estado influye en la seguridad y condiciona la idea de defensa.
 
El uso de la fuerza
 
¿Qué papel puede jugar en este contexto el uso de la fuerza?
 
El primer problema planteado es el de su utilidad. Existen a este respecto opiniones que van desde su consideración de irrelevante, como hace Moskos, hasta la reafirmación de su importancia en el contexto internacional, como defiende Huntington. La opinión de este último tiene como comprobación empírica la proliferación de conflictos en el Tercer Mundo y el antiguo bloque del este. La guerra continua siendo, en ese sentido, una realidad.
 
La opinión, crecientemente aceptada, de su escasa utilidad tiene, sin embargo, tres argumentos básicos:
 
1.      El desarrollo de armas de destrucción masiva y los inconvenientes de su utilización. Este argumento desarrollado durante la Guerra Fría, se basaba en que alcanzada una paridad nuclear la guerra aparecería no como una solución al conflicto ideológico y de intereses, sino como un suicidio colectivo. Con el fin de aquel período histórico el argumento se consolidó, bajo el triunfo de la democracia y el liberalismo. Sin embargo debemos recordar que estas armas no son solo nucleares, también químicas y bacteriológicas, y que la proliferación de actores infraestatales, como los grupos terroristas, han vuelto a traer a escena la posibilidad de un riesgo, ahora limitado, no global, a tener en cuenta. En este sentido hay que entender la adaptación de la OTAN para hacer frente a los nuevos riesgos e incluso la defensa en ámbitos académico y militares de una reformulación de la política de defensa hacia la protección civil, menos costosa y eficaz frente a amenazas limitadas que los costosos sistemas defensivos de la disuasión nuclear. Igualmente, se ha trasladado el peligro extremo de las armas atómicas a las químicas y, sobre todo, bacteriológicas. Su utilización por un Estado es poco probable. Pero por grupos incontrolados no tanto.
 
2.      La difusión del libre mercado y la democracia, en particular después de la desaparición del bloque comunista. Esta nueva situación de aparente homogeneidad pareció confirmar la tesis de Paul Kennedy sobre el auge y caída posterior de los imperios, dio lugar a la idea del fin de la historia de Fukuyama y es, como no podía ser de otra manera, engañosa. Tres fenómenos ponen en cuestión esta interpretación:
 
a)      El desarrollo del libre mercado es una evidencia, pero éste no va necesariamente unido ni a la estabilidad ni a la democracia. El capitalismo se desarrolla de forma ciega, no midiendo en su avance los daños que provoca, es lo que Schumpeter denominaba “destrucción creadora”. Tal y como afirma Schlessinger el capitalismo descansa sobre un concepto de equilibrio, pero sus características lo arrastran al desequilibrio, con sus secuelas de injusticia y desigualdades. De ahí la tensión entre libre mercado y Estado de bienestar, entre orden y libertad de mercado. El desarrollo tecnológico y económico por sí solo no garantiza ni la democracia ni el desarrollo.
 
b)      Es cierto que la democracia formal se ha extendido por toda la Sociedad Internacional , pero no debemos olvidar que éste es un fenómeno reciente, todavía de impredecible futuro. Por otra parte es patente el rechazo que algunos valores democráticos provocan, como reacción al fenómeno de la globalización, en algunas regiones. Así es preciso nombrar a los países de religión musulmana, la India o el Sudeste Asiático, donde se ha defendido la existencia de unos pretendidos valores asiáticos (valoración de la colectividad sobre el individuo, orden y autoridad sobre la libertad) que justifican a menudo formas de gobierno autoritarias. Aunque los acontecimientos recientes ponen en duda esta aseveración está claro que determinados valores democráticos y occidentales siguen encontrando resistencias, en particular, el respeto de los derechos humanos o la condición de la mujer, unidos como están en numerosas ocasiones a conceptos religiosos de la sociedad y su funcionamiento.
 
c)      En relación con el anterior, hay que hacer una referencia a la extensión formal del modelo democrático, pero vaciado de contenido. Son las democracias no liberales, en las que el sistema permite la elección periódica de representantes o de un solo gobernante, pero no incorpora garantías eficaces de derechos. Es este segundo elemento el característico de Occidente, no el primero. La adopción sistemática de fórmulas de democracia formal genera a menudo más problemas que soluciones. Dos ejemplos sintomáticos son los de Yugoslavia y Argelia. En el primero unas elecciones desembocaron en la victoria de varios criminales de guerra; en el segundo, la libertad recuperada estuvo a punto de entregar el poder a un partido que ponía en duda el propio sistema político. La democracia se extiende, efectivamente, pero la democracia liberal no lo hace con la misma intensidad. Sin garantías de derechos constitucionales un sistema de elecciones periódicas puede llegar a no servir más que para legitimar gobiernos dictatoriales.
 
3.      Por último el intenso proceso de globalización y la decadencia del Estado-Nación. A este asunto ya le hemos dedicado la suficiente atención. Ninguno de los dos fenómenos justifica la afirmación de que el uso de la fuerza ha perdido utilidad. Al contrario, ambos provocan tensiones que se suelen saldar con la violencia.
 
Por otra parte es necesario distinguir dos modelos de Estados al hacer referencia a la utilización de la fuerza. El uso de la fuerza no tiene sentido, de forma generalizada, más que en términos convencionales. Pero incluso en este aspecto los Estados desarrollados y aquellos en desarrollo difieren.. El convencimiento de la poca utilidad de la fuerza para solventar conflictos, con frecuencia económicos y no estrictamente políticos, se acepta en general entre los Estados desarrollados, que han restringido sustancialmente su uso a acciones de policía internacional. Aunque se ha defendido su vinculación con las antiguas campañas coloniales, sus objetivos no coinciden. Y en todo caso, sino  no ha habido un cambio definitivo sí se puede hablar de un cambio en proceso de gestación.
 
En el espacio geográfico en desarrollo la fuerza, convencional o no, sigue siendo un instrumento esencial de la política exterior e interior. Los problemas fronterizos y de minorías, las rivalidades regionales y la búsqueda de protagonismo internacional desembocan en un uso constante de la fuerza armada y, a veces,  nuclear, como han demostrado India y Pakistán. Esta diferencia de comportamiento y percepción de la realidad se pone de relieve en las políticas de defensa. Por ejemplo la política naval china o india, agresiva, contrasta con la política naval australiana, nación desarrollada y con intereses regionales igualmente evidentes. Cualquier análisis de la fuerza en el mundo contemporáneo tiene que hacer referencia a este hecho que bien podría calificarse de “subdesarrollo conceptual”, esto es, todo concepto político heredado o adaptado de Occidente, desde el Estado a la democracia o la disuasión, son recogidos en numerosos Estados del Tercer Mundo con criterios ya superados en Europa y Norteamérica. Y esa realidad acentúa su inadaptación al sistema global y, finalmente, sus posibilidades de desarrollo. De ahí la permanente imagen de riesgo, engañosa con frecuencia por su dimensión real, que trasladan esas áreas del globo. El ejemplo más cercano a España es el que representa el Norte de África. A pesar de la superioridad militar y económica de la ribera europea, no es fácil minimizar la imagen de amenaza de tensión social y militar en la zona. La actitud, problemas internos y motivaciones políticas de Marruecos, Argelia o Libia explican ese fenómeno, que dificulta las relaciones internacionales y favorece la aparición de teorías de confrontación cultural.
Conclusión
 
En pocas palabras, globalización e integración son fuente permanente de tensión sobre la seguridad y la defensa, porque lo son, en esencia, sobre la naturaleza y contenido del Estado.
 
La seguridad, la defensa, la globalización o el nacionalismo son variables que atribuyen al Estado unas funciones y cualidades diferentes en cada tiempo y lugar. En la medida en que el Estado debe adaptarse a todas ellas simultáneamente, aparecen tensiones dramáticas que la Sociedad Internacional pretende controlar ordenando y controlando los límites de la acción del Estado en el campo de la seguridad, dentro de esta la defensa; pero también en los ámbitos económico y social. Si este esfuerzo permitirá subsistir al Estado y modelar la futura Sociedad Internacional, o si por el contrario supondrá una nueva merma de autonomía que dificulte su siempre compleja adaptación está por ver. En todo caso, debería ser ese objeto de un estudio distinto al que aquí se ha expuesto.

Ángel Pérez es Analista de Política Internacional.