Fuerzas Armadas y transición democrática en Latinoamérica

por Ángel Pérez, 17 de febrero de 2005

Introducción
 
Son numerosos los factores que condicionan el paso de un sistema autoritario a otro de carácter democrático. Uno de ellos, sin duda, es la actitud de las Fuerzas Armadas (FFAA), una institución que generalmente ha tenido un protagonismo excepcional en el régimen que desaparece y cuya aquiescencia es necesaria para que el nuevo se consolide.
 
Transición y consolidación son dos fases que en la práctica es difícil separar. En este caso se hace con el único objeto de facilitar la exposición  del tema a tratar, a saber, los ejércitos en las transiciones democráticas que, con frecuencia, ellos mismos inician y condicionan. Y ello a partir de tres vectores: el porqué de los regímenes autoritarios de carácter militar en los países en desarrollo, entre ellos los latinoamericanos; el porqué de la transición, esto es, del abandono del poder por parte de las FFAA; y el cómo, también el cuando, de la consolidación.
 
Origen de los regímenes autoritarios
 
El papel de las Fuerzas Armadas en la transición democrática de un estado está determinado por la forma y origen de su intervención previa en la vida política. Con frecuencia la instauración de un régimen militar se produce casi de forma natural cuando el estado en cuestión carece de instituciones con suficiente tradición y arraigo. La institución militar se convierte en esos casos en cuna de numerosos profesionales con conocimientos técnicos y en garante último de la propia existencia del estado cuando éste tiene fronteras controvertidas o una composición social compleja. En realidad, por tanto, es la ausencia o la desaparición de los elementos que facilitan la democracia lo que permite a las Fuerzas Armadas ocupar el poder.
 
De acuerdo con Linz y Stepan (1) son seis las condiciones necesarias para que la transición y consolidación tengan lugar. Seis condiciones generales perfecta-mente aplicables al ejemplo latinoamericano, a saber:
 
1. La existencia del estado.
2. La existencia de una sociedad civil.
3. Una sociedad política autónoma.
4. Respeto de derechos humanos.
5. Una burocracia útil y eficaz.
6. Una economía abierta.
 
La inexistencia o la ausencia relativa de estos elementos, no necesariamente todos en cada caso, explica la relevancia de la institución militar en la vida política. Y el tratamiento en la transición hacía la democracia de cada uno de ellos condiciona las posibilidades de éxito del nuevo régimen. Es evidente, por otra parte, que estos seis factores pueden ser reducidos a tres, a saber, el estado, la institucionalización de la vida interna y la economía. El primer elemento ha sido excepcionalmente importante en los estados centroamericanos y en Ecuador; las limitaciones del segundo han constituido un mal crónico en la práctica totalidad del continente, si bien con diferencias evidentes, Chile y Argentina han mostrado un grado de institucionalización muy superior al de Bolivia o Perú. El tercero, la economía, atrajo la atención de las FFAA de forma derivada, como condicionante de los dos anteriores y como instrumento para fortalecer al estado no sólo de cara al exterior sino, sobre todo, para solucionar el problema de seguridad y de naturaleza social e ideológica en el interior.
 
Los tres elementos confluyen por tanto en el concepto multiforme de seguridad, que en los estados en desarrollo, y los latinoamericanos no son una excepción, es sobre todo un concepto vinculado a la inestabilidad política, social e institucional (2). Esta realidad genera lo que algunos analistas (3) denominan síndrome del estado débil, una percepción sobredimensionada además en el seno de los ejércitos a medida que estos se iban profesionalizando y adquiriendo con-ciencia de su carácter corporativo, preparación técnica y capacidad para des-arrollar un proyecto político y económico alternativo; en la creencia siempre de que un gobierno autoritario constituía una condición previa necesaria para el desarrollo y la paz interna (5).
 
A partir de este axioma común existen diferencias notables en el ejercicio del poder y sus consecuencias en unos casos y otros. En ocasiones el poder es de-tentado por un miembro de las FFAA pero el gobierno no recae directamente en la institución militar. Los ejemplos de la República Dominicana en la época de Trujillo y de Argentina ponen de relieve esta distinción. En el caso argentino es la propia institución militar la que ejerció el poder, quedando sometida al desgaste que provoca la actividad política y a las divisiones internas, coincidentes en este caso con las distintas armas. Este fenómeno hace más difícil la transición, pero no la consolidación, que disfruta de unas Fuerzas Armadas extremadamente debilitadas. En el caso dominicano, Trujillo gobernó de forma personalista, apoyándose en el ejército cuando lo creyó oportuno, pero dejando a la institución militar al margen del poder, en cuyo ejercicio directo no intervino nunca. Esta realidad facilitó la transición sobremanera, aunque la consolidación se enfrentó a unas FFAA todavía organizadas y con capacidad de reacción.
 
Respecto a las consecuencias,  las medidas tomadas por gobiernos militares para reprimir la disidencia interna y asegurar el desarrollo económico tuvieron, por lo general, efectos distintos a los previstos. En términos generales debilita-ron las escasas instituciones civiles existentes y a menudo fueron fuente de violencia interna. La aparición de movimientos subversivos, a medio camino entre la guerrilla y el terrorismo, fue tónica constante. Los dos fenómenos citados, debilidad institucional reforzada y aparición de violencia generalizada intensificaron la percepción de un problema de seguridad interna que parecía justificar, paradójicamente, la pervivencia de los gobiernos militares. Respecto a la economía, aunque en algunos casos las decisiones y técnicas empleadas contribuyeron al desarrollo, como es el caso de Chile, en otros dejaron tras de sí des-orden, recesión y corrupción (6), como sucedió en Panamá, Perú o Argentina. La cuestión que plantea esta situación es evidente. ¿por qué se produce en esas circunstancias la transición?
 
La transición
 
Parece contradictorio que, sin darse plenamente los elementos que hemos cita-do siguiendo a Linz y Stepan como esenciales para el surgimiento de una democracia, ésta inicie su andadura, exponiéndose así al fracaso total o parcial.
 
Pero no lo es tanto si analizamos sucintamente las cuatro variables que lo explican. La primera, la economía. La falta de desarrollo y sus consecuencias socia-les, traducidas luego en inestabilidad interna, constituyeron un fuerte acicate para ocupar el poder en un momento en que faltaban ideas y técnicos para llevarlas a cabo. El crecimiento de la economía (caso de Brasil), aunque fuera a veces deficiente (caso de Perú) y la complejidad creciente de los problemas que su gestión suscitaba fueron desplazando progresivamente a los miembros de las FFAA de esta esfera de acción. Pronto surgió la necesidad de contar con técnicos, gestores y empresarios civiles, tres funciones que no podían monopolizar las Fuerzas Armadas. Se abrió así una brecha en su forma tradicional de dirigir la política.
 
No menos importante ha sido la presión exterior, la segunda variable a la que se ha hecho referencia. Una presión directa unas veces e indirecta otras, pero siempre en demanda de menos represión y cuestionando la necesidad de la presencia militar en el gobierno. Este fenómeno adquirió una intensidad especial a partir de 1989. Junto a este elemento, la tercera variable a tener en cuenta no es otra que las divisiones traumáticas que el ejercicio del poder creó en los ejércitos latinoamericanos, un desgaste progresivo(7) que anulaba parte de la capacidad de liderazgo de las FFAA y permitía plantear abiertamente la necesidad de un cambio.
 
Por último, si bien no se daban las condiciones que debían permitir consolidar una democracia sí cristalizan los cimientos de aquellas. En todas las naciones iberoamericanas se ha reforzado la sociedad civil, como fórmula de oposición con frecuencia a los regímenes autoritarios; surgen partidos políticos articula-dos, se exige el respeto de los derechos humanos y se había desarrollado una economía intervenida, pero no cerrada. Estos hechos recortaron la autonomía de acción de las FFAA y multiplicó el número de obstáculos internos que, incluso mediando represiones de gran intensidad, como sucedió en Chile o Argentina, acabaron por deslegitimar del todo a los gobiernos militares.
 
La transición es facilitada o entorpecida por el carácter del gobierno. Si el dirigente ejerce el poder sin participación de las FFAA como institución, la transición se desarrolla sin el inconveniente de unos ejércitos extremadamente politizados. En el supuesto contrario la transición se complica por el cúmulo de intereses en juego. En todo caso las situaciones más imprevisibles son las que podemos calificar de intermedias, como Chile o Brasil, donde la existencia de un líder indiscutible no ha obviado la participación en el poder de la institución militar en su conjunto, creando una situación de limitada transición o transición con condiciones que hace más difícil la consolidación, dado que las FFAA continúan ostentando los medios de presión que permiten mantener prerrogativas y capacidad de influencia.
 
Consolidación
 
En este escenario es necesario establecer cuando se puede hablar de consolidación y no de mera transición democrática. La respuesta es sencilla, cuando se dan los elementos cuya carencia total o parcial sentó las bases del gobierno mi-litar preexistente. La consolidación del estado en términos territoriales, sociológicos e institucionales constituye la base necesaria de la consolidación democrática. La gradación de intensidad en estos tres factores traduce la mayor o menor calidad democrática, entendiendo por tal no sólo su fórmula cuantitativa (elecciones periódicas) sino también cualitativa (estado de derecho).
 
El análisis del comportamiento de las FFAA en este escenario se puede realizar siguiendo un corto listado de variables:
 
1.         En primer lugar lo que se puede (8) denominar “aceptación por parte de las FFAA del régimen democrático” y que nosotros reducimos a “sometimiento de las FFAA al poder civil”. ¿Por qué esta reducción?, porque la primera expresión  es poco clara. La aceptación del sistema democrático se dará en función de la propia existencia y desarrollo de la democracia. Es algo distinto al efectivo sometimiento de  los ejércitos al poder civil, independientemente de la aceptación o no del sistema. Se trata de algo más relacionado con la fortaleza del poder civil que con la actitud más o menos equilibrada de las FFAA. Sí es posible, sin embargo, distinguir entre naciones donde la democracia se alcanza a pesar o, por el contrario, de acuerdo con las FFAA, acuerdo este último que genera una varia-da gama de lealtades democráticas como demuestra la sencilla comparación entre El Salvador ó Guatemala y Chile ó Argentina. Lo que sí se puede hacer, de hecho es esto lo que se hace a menudo, es medir la fortaleza del poder civil en función del control que mantiene sobre las FFAA, interpretando que la fortaleza del poder civil supone a su vez la del propio sistema democrático. Así podemos decir que la autonomía militar es nula en Panamá, Costa Rica o Haití, donde no existen ejércitos; limitadísima en Argentina o Uruguay y amplia en Chile, Venezuela o incluso Brasil, donde las prerrogativas militares son extrañamente elevadas para una democracia consolidada.
 
2.         En segundo lugar el concepto de seguridad nacional y, por consiguiente, la misión constitucional de las FFAA. Dos elementos  que a menudo son contradictorios. La contradicción tiene su origen en la imposibilidad de establecer un concepto nítido de seguridad nacional en estados débiles y sometidos a una falta crónica de seguridad pública. Muy pocos países han sabido diferenciar las funciones de orden interno de las de defensa. Entre los que lo hacen se encuentran El Salvador, Argentina o Chile, con la salvedad de que en el caso chileno las FFAA reciben en la constitución la misión de salvaguardar un orden institucional que garantiza altísimas cotas de autonomía al ejército, algo que, en definitiva, resulta escasamente democrático. En otros países como Colombia (9), Ecuador (10) o México recientemente, bien de facto, bien de manera formal, la labor de las FFAA está intensamente ligada a los problemas de seguridad interior (terrorismo y narcotráfico). En pocas palabras, las funciones de las FFAA suelen establecerse con criterios amplios, susceptibles de interpretaciones intervencionistas; y cuando se establece un límite preciso a esas funciones los problemas de seguridad interior terminan por inducir a los gobiernos a utilizar las FFAA.
 
3.         En tercer lugar,  si contradictoria es la relación entre misión constitucional y seguridad nacional, no menos extraña y determinante es la relación entre búsqueda de nuevas misiones para los ejércitos iberoamericanos y la pervivencia de conceptos geopolíticos tradicionales, dado que cada fenómeno exige una adaptación rigurosa de las FFAA, distintas y poco compatibles entre sí.
 
Las transiciones democráticas impusieron una modificación sustancial aparente de la función de las FFAA, modificación que pretendía alejar de la política a la institución militar. Pero aunque algunos gobiernos hicieron esfuerzos por buscar misiones alternativas, como es el caso argentino y su colaboración en misiones de la ONU, lo cierto es que fueron excepcionales y en general un fracaso. No solo por razones políticas, dado que en algunos países el ejército continúa siendo un actor de fondo esencial, sino por razones de cultura estratégica, un mal que afecta tanto a las FFAA como a la clase política latinoamericana.
 
Esta cultura estratégica  se ha basado en la búsqueda de cierto equilibrio regional y en la existencia de numerosos contenciosos territoriales, algunos no re-sueltos, como el que enfrenta a Ecuador y a Perú o a Colombia y Venezuela. Allí donde esos contenciosos han desaparecido pervive una rivalidad latente, como sucede entre Argentina y Brasil. La persistencia de esta cultura estratégica de origen decimonónico descansa en factores diversos (11), entre ellos el celo nacionalista y la latente desconfianza, alimentada en las FFAA por la necesidad de un objetivo y funciones dignos. Y los resultados son preocupantes. Una estrategia conceptual de este género justifica con frecuencia ideas de seguridad agresivas, gastos militares extraordinarios y, a veces, alimenta un deseo de autonomía militar excesiva, dado que conceptos como el de seguridad nacional tienden a dar al ejército  gran protagonismo en su formulación y ejecución. Pero es que además esta cultura estratégica acaba condicionando los gastos militares, que se realizan a menudo en la adquisición de material (12) y en una preparación inadecuada para las funciones que finalmente ejercerán las FFAA en ámbitos de seguridad interior. Este hecho, junto con la inexistencia de cuerpos policiales eficaces, dificulta el tratamiento de problemas guerrilleros y de narcotráfico, debilita por tanto la imagen de eficiencia de las FFAA, crea descontento en su seno y politiza sus actitudes, generando de nuevo el posible problema de intervencionismo que la transición democrática había intentado eliminar.
 
Conclusión
 
El papel de las FFAA en los procesos de transición y consolidación democrática está condicionado por la intensidad de su participación como institución en el régimen autoritario precedente. En los casos en que ésta fue intensa la transición culmina bien con un pacto que garantiza numerosas prerrogativas a las FFAA y, por tanto, ampara su capacidad de influencia (Chile, Ecuador o, en menor medida Brasil), bien con una crisis interna de las FFAA, divididas ante el ejercicio del poder, hecho que facilita el control posterior de aquellas por el poder civil (Argentina o Uruguay).
 
En cualquier caso la persistencia de graves problemas económicos, rivalidades regionales, la escasa solidez de los partidos políticos y los crónicos problemas  de seguridad interna mantienen en tensión a las FFAA e inclinan al poder a utilizar la fuerza militar para solucionar o reprimir fenómenos que parecen in-controlables como la guerrilla o el narcotráfico y que, con frecuencia, deberían estar bajo estricta o preeminente jurisdicción policial. Este hecho garantiza en el futuro la relevancia de las FFAA en la vida política de un continente que hasta ahora no ha acertado a consolidar ninguno de los elementos que conforman un estado social de derecho y unas relaciones civil-militares estables.


NOTAS
1. Juan Linz y Alfred Stepan, “Toward consolidated democracies” en Journal of Democracy nº.2, 1996, pág.17.
2. Barry Buzan, People, States and Fear, De. Harvester Wheatsheaf, 1991, pág.57-66.
3. Mónica Serrano, “Orden público y seguridad nacional en América La-tina” en Foro Internacional, vol.XXXVIII, n.1, México, Enero-Marzo 1998, pág.9.
4. Alfred Stepan, “The new professionalism of Internal warfare and military role expansion” en Abraham F.Lowenthal and Samuel Fitch (eds), Armies&Politics in Latin America, Holmes&Meier, New York, 1986, pág.134.
5. Peter Calvert y Susan Calvert, “The military and development”, en Linda Alexander Rodriguez (de.), Rank and Privilege: the military and society in Latin America, Scholarly Resources, Wilmington, 1994, pág.155.
6. Ibidem, pág.159.
7. Andrés Fontana, “De la crisis de las Malvinas a la subordinación con-dicionada: conflictos intramilitares y transición política en Argentina” en Au-gusto Varas (Coor.), La autonomía militar en América Latina, Ed. Nueva Sociedad, 1988, Caracas.
8.   Carlos Bosombrio Iglesias, “Militares y democracia en la América Latina de los noventa”, Lima, junio de 1997, pág.1.
9. Ibidem, pág.26.
10. Ibidem, pág.12.
11. Román D.Ortiz, “América Latina: la competición militar invisible” en Papeles de Cuestiones Internacionales, nº.64, Madrid, 1998.
12. Eduardo Ferrero Costa y Enrique Obando Arbulli, “Armamento convencional y desarme en América del Sur: políticas y perspectivas”, Instituto de Estudios Estratégicos Español, pág.60.