¿Es posible y necesario definir el terrorismo?

(Conferencia pronunciada en el Seminario “Terrorismo: nuevas

manifestaciones. Nuevas respuestas.” Universidad de Granada)

Cuando hablamos de terrorismo, todos sabemos de qué estamos hablando. Un hombre desarmado que es tiroteado al salir de su casa, un coche bomba que siembra el pánico en la calle, un paquete que estalla en las manos de quien lo abre. Pero, como a menudo ocurre,  dar una definición precisa de un término que creemos conocer bien nos resulta extremadamente difícil. San Agustín expresó esta paradoja al plantearse el significado de un concepto tan habitual como es el de tiempo. ¿Qué es el tiempo? escribió: “si nadie me lo pregunta yo lo se, pero si quiero explicárselo a alguien ya no lo se.” En el caso del terrorismo, el problema surge a veces cuando se nos plantea si determinada organización o determinada acción debe ser consideradas terroristas. Cuando simpatizamos con una causa nos resulta difícil llamar terroristas a quienes luchan por ella, porque tenemos la sensación de que el terrorismo nunca puede ser bueno. Es lo que dijo Yasser Arafat en su discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en noviembre de 1974: “no se puede llamar terrorista a quien defiende una causa justa, a quien lucha por la liberación de su tierra invadida”.

 

Los jefes de Estado islámicos reunidos en la conferencia de Kuwait de 1987 hicieron suyo este punto de vista, al proclamar su convencimiento de que era necesario “distinguir entre las brutales e ilegales acciones terroristas perpetradas por individuos, grupos o estados, y la lucha legítima de las naciones oprimidas y subyugadas contra todo tipo de ocupación extranjera”. Esto parece muy razonable ¿pero cabría considerar que son legítimos los atentados indiscriminados contra la población  civil si se realizan al servicio de una causa justa? ¿El fin legitima los medios? ¿O hemos de suponer que quienes luchan por causas justas nunca mancharán sus manos en acciones terroristas? No es fácil responder a tales interrogantes y surge la tentación de caer en la conclusión cínica de que quien para unos es un terrorista, para otros puede ser un luchador por la libertad.

 

Este ensayo parte de la convicción de que no debemos  resignarnos a esa conclusión. La dimensión transnacional que tiene el terrorismo exige una cooperación universal para erradicarlo. Del mismo modo que se ha llegado a acuerdos de alcance universal en materias como la lucha contra el tráfico de drogas, es necesario un compromiso universal contra el terrorismo, pero este compromiso no será posible si no se llega a un acuerdo general acerca de las actividades que cabe definir como terroristas.

 

 

Tanto las Naciones Unidas como la Unión Europea han adoptado recientemente definiciones de lo que debe entenderse como acto terrorista. De acuerdo con la resolución 1269 de 19 de octubre de 1999 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, destinada a combatir la financiación del terrorismo, un acto terrorista es:

 

a)      un acto que constituya un delito comprendido en el ámbito de los anteriores tratados que habían abordado aspectos parciales del fenómeno (desde el Convenio de La Haya para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves de 1970, hasta el Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en1997)

 

b)     “cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a cualquier otra persona que no participe directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado, cuando, el propósito de dicho acto, por su naturaleza ó contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo”.

 

Por su parte el Consejo Europeo adoptó en Laeken el 27 de diciembre de 2001 una posición común  para combatir el terrorismo, asumiendo la necesidad de una definición común de los delitos terroristas, que no habían sido hasta entonces tomados en consideración por las leyes penales de algunos de los Estados miembros de la UE. Esta definición incluye once tipos de actos, desde el homicidio hasta el apoyo a un grupo terrorista, que deben ser considerados terroristas si, definidos como delito por la legislación nacional, pueden dañar seriamente a un país o a una organización internacional  y se cometen con uno de los siguientes objetivos: a)  intimidar seriamente a una población, b) obligar indebidamente a un gobierno u organización internacional a realizar o dejar de realizar una actuación, o c) desestabilizar seriamente o destruir las estructuras políticas, constitucionales, económicas o sociales de un país o de una organización internacional [1].

 

Excesivamente larga como para que quepa esperar que sea muy citada en estudios académicos, esta definición incluye las principales características que habitualmente se emplean para definir un acto terrorista: su carácter delictivo, su gravedad, su frecuente propósito intimidatorio y su frecuente dimensión política.

 

Definiciones, se habían propuesto muchas anteriormente. En un libro de 1988 Alex Schmidt y Albert Jongman recopilaron nada menos que 109, mediante un cuestionario enviado a expertos en la materia [2]. Algunos conceptos aparecían en la mayor parte de tales definiciones: los de violencia o fuerza en el 83 %, el de política en el 65 %, el de miedo o terror en el 51 %. En definitiva parece haber un amplio consenso en que el terrorismo es un tipo de violencia que persigue objetivos políticos a través del temor que genera. Pero también hay otras formas de violencia que persiguen propósitos políticos y que indudablemente generan temor, por ejemplo la guerra convencional o guerrilla. De ahí que, al preguntárseles que cuestiones había que resolver para lograr definir adecuadamente el terrorismo, los expertos consultados por Schmidt y Jongman mencionaran la de las fronteras entre el terrorismo y otras formas de violencia política, junto a otras como la inclusión del terrorismo estatal y el terrorismo insurgente dentro de un mismo concepto, la posible legitimidad del terrorismo en determinadas circunstancias o las relaciones entre terrorismo y delincuencia. Cuestiones que debemos examinar a continuación.

 

Como punto de partida se puede tomar la definición norteamericana, clara y concisa, que el Departamento de Estado utiliza en sus informes anuales sobre el terrorismo. De acuerdo con ella el terrorismo consiste en una “violencia premeditada, con motivación política, perpetrada contra objetivos no combatientes por grupos no estatales o por agentes estatales clandestinos, habitualmente con el propósito de influir en una audiencia”.

 

Vale la pena destacar algunos aspectos de esta definición:

 

a)          Violencia premeditada. La gravedad del terrorismo está ligada a su carácter premeditado. Debemos excluir del concepto terrorismo la violencia que puede surgir de pronto, en el curso de una manifestación por ejemplo, aunque sus resultados puedan ser fatales. Por el contrario, cuando un grupo organizado planea de antemano una acción violenta en la calle, esta puede ser considerada una acto terrorista, aunque no busque provocar muertes. De acuerdo con la posición común del Consejo Europeo, pueden considerarse también actos terroristas los ataques contra la integridad física de una persona, o aquellos años causados a instalaciones públicas o privadas que puedan poner en peligro vidas humanas o causar daños económicos importantes.

 

b)         Motivación política. Por mucho que en ocasiones sea difícil excluir el ánimo de lucro como motivación básica de un grupo terrorista y en ocasiones haya grupos delictivos organizados que cometan atentados para presionar a un gobierno, sigue siendo útil mantener la distinción conceptual entre el terrorismo, cuyos objetivos son de índole política, y la delincuencia organizada, cuyos objetivos son económicos. El terrorismo busca la destrucción o transformación de las estructuras legales, mientras que la delincuencia organizada actúa de forma parasitaria, beneficiándose de la violación de unas leyes cuya transformación no se plantea. Por otra parte el concepto de motivación política debe ser entendido de forma muy amplia, para incluir desde el terrorismo de inspiración integrista, que persigue la reordenación del Estado y la sociedad conforme a una supuesta voluntad divina, hasta el terrorismo de inspiración nihilista, que persigue la destrucción de toda forma de poder.

 

c)          Objetivos no combatientes. En un artículo, por otra parte muy esclarecedor, el experto israelí Boaz Ganor propone que se consideren actos terroristas solamente aquellos que van dirigidos contra objetivos civiles [3]. Su argumento es que, a diferencia de otras formas de violencia política, como la guerrilla, el terrorismo busca preferentemente sus víctimas entre la población civil. Sin negar esto, cabe sin embargo observar que el asesinato de un militar o de un policía en tiempo de paz no es un acto sustancialmente distinto del asesinato de un civil. En ambos casos estamos ante una víctima indefensa, lo que no ocurre cuando un grupo guerrillero embosca a una columna militar en un contexto de operaciones de guerra. Por ello parece más adecuada la referencia del Departamento de Estado a no combatientes. Un civil es siempre un no combatiente, aunque el asesinato de un civil en un contexto bélico debe considerarse un crimen de guerra más que un acto terrorista, pero en tiempos de paz un militar es también un no combatiente. Por ello la definición de la ONU de 1999 incluía entre las posibles víctimas de actos terroristas no sólo a los civiles sino “a cualquier otra persona que no participe directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado”.

 

d)         Grupos no estatales o agentes estatales clandestinos. El  término terror aplicado a la violencia política se empleó por primera vez para aludir a una violencia ejercida por el Estado, en concreto a la represión ejercida por Robespierre y sus colaboradores durante la etapa de la Revolución francesa que ha pasado a la historia con la denominación de “el Terror”. Pero si bien es cierto que las posibilidades que un Estado tiene de aterrorizar a una población exceden la de cualquier grupo no estatal y que el término “terror de Estado” es de uso frecuente, el término “terrorismo” suele aplicarse preferentemente a grupos no estatales y resulta conveniente que así sea. Puesto que un término que abarca demasiadas contenidos termina perdiendo toda utilidad, conviene no confundir terror estatal y terrorismo. Desde el punto de vista del derecho internacional las manifestaciones del terror ejercido por un Estado a través de sus agentes oficiales entran de lleno en los conceptos de crímenes contra la humanidad y de crímenes de guerra. En cambio parece oportuno incluir dentro de los actos terroristas los ejecutados por agentes clandestinos de un Estado. De otra manera sería imposible decidir si un determinado acto, por ejemplo la explosión de un coche bomba, es  un acto terrorista, hasta establecer si sus actores son miembros de una organización no estatal o agentes clandestinos de un Estado. Un Estado puede cometer crímenes, incluso crímenes gravísimos como los de guerra y contra la humanidad, a través de sus aparatos oficiales, pero tales crímenes sólo entrarían en la categoría de terrorismo si se realizan mediante agentes clandestinos.

 

e)          Influir en una audiencia. Se ha dicho a menudo que el terrorismo pretende “matar a pocos para aterrorizar a muchos”. El nuevo terrorismo masivo, cuya manifestación paradigmática fueron los atentados del 11 de septiembre, ha puesto en cuestión la primera parte de esa máxima, pero no la segunda. El objetivo de una acción bélica es conquistar un territorio o poner fuera de combate una unidad enemiga, es decir objetivos físicos. El objetivo del terrorismo es por el contrario es aterrorizar a una población para forzar a un gobierno a actuar de determinada manera, es decir un objetivo psicológico. Por ello escribió Raymond Aron que “se denomina acción terrorista aquella cuyos efectos psicológicos son desproporcionados respecto a sus efectos puramente físicos” [4].

 

 

La utilidad de una definición se pone a prueba cuando permite diferenciar entre fenómenos que son semejantes pero que es conveniente distinguir. En este caso se trata de distinguir entre el terrorismo y otras formas de violencia política. De acuerdo con lo propuesto en un interesante artículo sobre el tema de Ariel Merari, resulta conveniente hacer una doble distinción según el actor de la violencia sea un Estado o ciudadanos privados y según el objeto de la violencia sea a su vez un Estado o ciudadanos privados [5]. Si introducimos además una tercera dimensión, la legitimidad o no de la acción, podemos elaborar la siguiente tabla.

 

 

 

Estas distinciones pueden contribuir a sentar las bases de un acuerdo universal contra el terrorismo. Del mismo cabría excluir todas las acciones realizadas abiertamente por un Estado, que en caso de ser criminales quedan incluidas en los conceptos de agresión, crímenes de guerra, crímenes contra la humanidad y genocidio, para los cuales es competente la recién creada Corte Penal Internacional. Por los motivos antes citados, los actos terroristas realizados por agentes estatales clandestinos debieran en cambio ser incluidos. En cuanto a la violencia política ejercida por ciudadanos privados, es decir por grupos armados no estatales, la distinción crucial es entre terrorismo e insurrección armada. Como puede verse en la tabla, una insurrección armada pudiera considerarse legítima o ilegítima según los casos. Ciertamente, una insurrección armada es siempre ilegítima desde el punto de vista de la legalidad vigente en el Estado afectado, pero no deberíamos tener reparos en aceptar que, en casos extremos, una insurrección armada pudiera considerarse como un ejercicio por parte de los ciudadanos de su derecho a la resistencia a la opresión, de la misma manera que admitimos que un Estado puede recurrir a medios bélicos para ejercer su derecho inherente a defenderse, reconocido en la Carta de las Naciones Unidas.

 

Nuestra propuesta es que, por el contrario, el terrorismo debiera ser considerado ilegítimo en todos los casos, incluso cuando se ejerce en nombre de una causa justa. Ello supondría establecer una distinción neta entre la insurrección armada, que no podría ser universalmente proscrita ya que podría ser considerada legítima o ilegítima según los casos, y el terrorismo. Dicha distinción habría de basarse en la consideración de que la insurrección armada, que a menudo toma la forma de guerrilla, es una violencia política dirigida contra objetivos combatientes, mientras que el terrorismo se dirige contra objetivos no combatientes. Creemos que esa distinción es suficientemente importante como para que la comunidad internacional diera un tratamiento específico al terrorismo. Estaríamos ante un caso semejante al de ciertas armas cuyo uso ha sido proscrito, como ha ocurrido con las químicas o biológicas, o al de ciertos delitos contra los que se dispone de acuerdos internacionales, como la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional firmada en Palermo en el año 2000.

 

Existe por supuesto el habitual problema de las “zonas grises”. La distinción  entre una acción guerrillera contra objetivos combatientes y una acción terrorista contra objetivos no combatientes no siempre es tan nítida como aparece en su enunciado. Hay además organizaciones que practican tanto la guerrilla como el terrorismo, que en definitiva son las dos formas de violencia política a las que más fácilmente puede recurrir un grupo insurgente. Pero sólo si distinguimos entre ambos fenómenos podemos tener esperanzas de lograr un acuerdo universal contra el terrorismo, ya que sólo permitiría evitar una negación del derecho a la resistencia armada a la opresión, a menudo invocado por quienes estiman justas algunas causas insurgentes.

 

Esta distinción entre guerrilla y terrorismo, como base necesaria para la cooperación internacional antiterrorista, ha sido elocuentemente defendida por Boaz Ganor en el artículo antes citado. Vale la pena citar uno de sus argumentos: una definición precisa de terrorismo y una condena universal del mismo podría tener incluso un efecto disuasorio para ciertas organizaciones insurgentes, tanto por motivos morales como por motivos prácticos. Supondría hacerles presente que cruzar la línea que separa la insurrección armada del terrorismo, les costaría a la vez el repudio moral universal, con la consiguiente pérdida de apoyos, y el peligro de caer bajo la jurisdicción penal internacional, que pudiera conducir entre otras cosas a la extradición.

 

Lo que estamos proponiendo aquí es dar un valor universal a algo que ya tiene vigencia a través de acuerdos bilaterales o en el seno de la Unión Europea. El objetivo es difícil, pero esto no significa que no valga la pena inventarlo. La firma de una Convención de las Naciones Unidas contra el Terrorismo es una de las tareas pendientes que tiene la comunidad internacional en este dramático comienzo del siglo XXI.

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