El vínculo atlántico

por Florentino Portero, 25 de abril de 1999

(Publicado en ABC, 25 de abril de 1999)
 
Envuelta en un intenso debate sobre la la Guerra de Kosovo, la Alianza Atlántica celebra su L Aniversario. Son días de intensa actividad pública y negociadora. De sus sesiones deberán salir un conjunto de documentos que definan lo que la OTAN será en el umbral del siglo XXI. Su redacción habrá exigido un ejercicio de reflexión sobre los fundamentos de una relación con cinco décadas de historia, pero también sobre los retos que le depara el naciente entorno internacional.
 
La Alianza es, sobre todo, el compromiso de Estados Unidos y Canadá con la seguridad europea. Se creó tras la II Guerra Mundial, cuando un conjunto de estados del Viejo Continente se sintieron indefensos ante el comportamiento de la Unión Soviética. Su beligerancia ideológica, el papel que había jugado en los inicios de la II Guerra Mundial, la constitución de un área de influencia controlando los gobiernos de los estados que habían sido ocupados por el Ejército Rojo en abierta violación de los acuerdos de Yalta y, sobre todo, su actitud agresiva y desafiante llevaron al Reino Unido y Francia, especialmente, a pedir al gobierno de Washington la constitución de un vínculo de seguridad.
 
La respuesta norteamericana fue negativa. Su tradición aislacionista, el deseo de repatriar sus tropas y la inexistencia de una amenaza objetiva soviética sobre la seguridad de Europa Occidental les llevaron a rechazar la oferta. Sin embargo, sí preocupaban los efectos que la sensación de inseguridad podía tener sobre la evolución de la vida política y la reconstrucción económica. Por ello, Washington animó a los europeos a constituir su propio sistema de seguridad colectivo, que tomaría forma con el Tratado de Bruselas, en 1948, origen de la actual Unión Europea Occidental.
 
El Tratado de Bruselas puso aún más de manifiesto las limitaciones del sistema de seguridad europeo. A pesar del rígido compromiso de mutua defensa, los europeos estaban demasiado separados por la historia, carecían de unas economías prósperas que les permitieran dotarse de armamentos adecuados y, sobre todo, eran incapaces de resolver los problemas de liderazgo y coordinación de fuerzas.
 
El estallido formal de la Guerra Fría, a raíz de la contienda civil griega, y la evolución de los acontecimientos en Europa Oriental convencieron a la clase política norteamericana de la conveniencia de dar un paso histórico. Tras el fracaso de la Sociedad de Naciones y su participación en la II Guerra Mundial, entendieron que la constitución de un sólido sistema de seguridad atlántico podría ser la clave para asegurar la paz. Su compromiso con Europa tendría un doble expresión. El Plan de Recuperación Europea, más conocido como “Plan Marshall”, trataría de animar la reconstrucción, erradicando las bolsas de pobreza de las que se podría nutrir el comunismo. Con la firma del Tratado del Atlántico Norte, se daba carta jurídica al vínculo de seguridad de Estados Unidos y Canadá con el Viejo Continente.
 
Desde sus inicios la OTAN mantuvo una compleja relación con la ONU. Su Tratado subordina el comportamiento de la nueva organización a los principios de la Carta de San Francisco y trata de vincular a su Consejo Atlántico con el Consejo de Seguridad. Sin embargo, esta vocación por convertirse en una organización regional del sistema de Naciones Unidas quedó abortada desde el primer momento. Su carácter antisoviético frustraba toda posible relación.
 
El “paraguas” de seguridad que implicaba la supremacía nuclear americana y los dólares del Plan Marshall fueron el fundamento de la reconstrucción europea, así como del proceso de unificación todavía en curso. Por ello, resulta difícil concebir la Europa de hoy sin la presencia americana. La pertenencia a la misma civilización, la comunidad de valores, la terrible experiencia de haber combatido juntos en distintas guerras, la colaboración cotidiana en la Alianza... han dado forma a una relación sin precedentes en la historia.
 
Gracias a la Alianza se fue logrando una mayor integración entre los ejércitos y sistemas de armas de sus miembros. Además, con el tiempo demostró ser un buen instrumento de integración de estados que, por distintas razones, habían quedado excluidos de los organismos internacionales. El primer caso y el más significativo fue el de Alemania.
 
En la década de los sesenta, la Alianza tuvo que hacer frente a un nuevo entorno estratégico. La Unión Soviética había realizado importantes avances en la tecnología de misiles, que hacían obsoleto el principio de “represalia masiva” ¿Utilizaría Estados Unidos su armamento nuclear contra la Unión Soviética en el caso de un conflicto local, sabiendo que podría sufrir una respuesta semejante? Había un desnivel entre la agresión y su respuesta que llevó a una revisión de las posiciones atlánticas.
 
Con la nueva estrategia de “respuesta flexible” se trató de superar el problema, reaccionando en cada caso sólo con los medios necesarios para contener el expansionismo soviético. La nueva estrategia resultó ser el campo de batalla de la relación transatlántica. Estados Unidos exigía a sus socios un aumento en sus gastos de defensa para dotarse, sobre todo, de unidades de carros y de aviación capaces de frenar el avance enemigo y evitar así ascender al umbral nuclear. Para los europeos aquella petición además de gravosa implicaba riesgos inaceptables ¿De que le valía a Alemania o incluso a Francia la victoria si su país había quedaba destrozado al convertirse en teatro de operaciones?
 
El debate presupuestario escondió así otro de mayor envergadura estratégica. Los europeos incumplieron los compromisos para hacer del arma nuclear norteamericana el elemento de disuasión fundamental. Para lograrlo debían asegurarse la presencia de soldados norteamericanos en primera línea, como si de rehenes se tratara,  y una relación desigual, en favor de la Unión Soviética, de fuerzas convencionales. Por esta razón muchos analistas consideran que la “represalia masiva” fue la única estrategia propiamente dicha que tuvo la Alianza.
 
La caída del muro de Berlín, la liberación de Europa Oriental y la descomposición de la Unión Soviética plantearon a la Alianza un grave dilema ¿Tenía sentido prolongar su existencia? El nuevo Concepto Estratégico de 1991 trató de dar respuesta a esta cuestión. Tras reconocer la inexistencia de una amenaza advertía de riesgos para la seguridad cuya evolución, de no actuar a tiempo, sí podría derivar en amenaza. La Alianza seguiría siendo una organización de mutua defensa entre cuyos activos se encontraban el vínculo transatlántico y el grado de integración, pero a ese patrimonio histórico se añadía ahora una ambigua determinación a proyectar seguridad más allá de sus fronteras.
 
El nuevo Concepto resultaba insuficiente como respuesta al nuevo entorno estratégico, pero representaba un paso importante en la reconfiguración de la Alianza. Desde su aprobación hasta nuestros días se han hecho más explícitas algunas de las cuestiones allí apuntadas, que requieren de un tratamiento más detallado por parte de la Organización.
 
El liderazgo norteamericano es hoy tan necesario como en 1949. Las sucesivas crisis de Bosnia y Kosovo son un claro ejemplo. Sin embargo, las circunstancias de la década de los cuarenta no son las mismas. Para la Europa del euro la relación de seguridad con Estados Unidos representa una humillación. Sin duda, la responsabilidad recae sobre nosotros, incapaces de dotarnos de un marco institucional desde el que resolver los problemas que consideramos propios. Sin embargo, la situación actual genera una insastisfacción que puede dañar la Alianza sin aportar un repuesto. Es urgente avanzar en la construcción del segundo pilar de la Unión Europea, la Política de Seguridad y Cooperación Europea (PESC), absorbiendo a la UEO y definiendo un modelo de relación entre la Unión y la Alianza.
 
La tradicional disposición europea a hacer economías con los gastos de defensa ha llevado, en algunos casos, a dañar la operatividad de los ejércitos y, en general, a profundizar la distancia tecnológica entre las orillas del Atlántico. De no rectificarse esta tendencia podría peligrar la integración entre los distintos ejércitos, sumándose al conjunto de tendencias que apuntan hacia una “deriva continental”
 
La Alianza sigue siendo un extraordinario instrumento de integración. Nuestro propio ingreso y, más recientemente, el de Polonia, la República Checa y Hungría lo demuestran. Los programas de colaboración con Rusia, Ucrania, países del Este, del Caucaso y Asia Central así como de la cuenca mediterránea demuestran hasta qué punto el paraguas de seguridad atlántico merece crédito. Sin embargo, la Alianza tendrá que resolver sus propios límites de expansión. Están en juego no sólo sus relaciones con su Rusia sino, sobre todo, su propia identidad y cohesión.
 
En los últimos años, los debates más conflictivos en la Alianza han girado en torno a las actuaciones “fuera de área”. Si se trata de proyectar seguridad para evitar amenazas ¿cuáles son los límites geográficos de la OTAN? Puesto que los intereses norteamericanos y europeos son globales, especialmente en el terreno de la economía y el comercio, ¿es también global el marco de actuación de la Alianza? Parece fuera de duda que el Consejo Atlántico no tiene ningún interés en suplantar al de Seguridad, ni ambiciona convertirse en “policía mundial”. Sin embargo, fijar criterios de actuación resulta tan necesario como difícil.
 
A la dimensión política de la seguridad hay que sumar la jurídica. El uso de la fuerza requiere de un mandato del Consejo de Seguridad. Pero los intereses de algunos de los estados con derecho de veto por evitar crear precedentes de intervención en asuntos internos y por garantizar su estatuto de gran potencia impiden la toma de decisiones, en uno u otro sentido. Ante el vacío jurídico que la inacción del Consejo de Seguridad provoca ¿puede la Alianza mantenerse al margen cuando, como es el caso de Kosovo, se producen catástrofes humanas y se pone en peligro la estabilidad de toda una región? La respuesta ya la conocemos y supone un precedente de enorme trascendencia para la comunidad internacional.
 
Tras cincuenta años de existencia la Alianza presenta un balance con activos de extraordinario valor. Sin embargo, sólo su capacidad de adaptación a los nuevos entornos estratégicos garantizará su futuro. Todos sabemos con qué facilidad se puede dilapidar la mejor de las herencias.