El nuevo marco institucional establecido por la Constitución Europea

por Francisco González de Cos, 1 de agosto de 2004

1. Introducción
 
La Constitución Europea, aprobada por la Conferencia Intergubernamental el 18 de junio de 2004, modifica el marco institucional de la Unión Europea e introduce nuevas figuras institucionales.
 
El marco institucional previsto por el Tratado de la Constitución Europea comprende el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas. Además, figuran dos órganos consultivos, el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social.
El nuevo Tratado recoge lo esencial de las disposiciones institucionales existentes, modifica el sistema institucional presente e introduce nuevas figuras institucionales (Presidente “permanente” del Consejo Europeo y Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión). Asimismo, modifica la composición de la Comisión Europea y el sistema de votación por mayoría cualificada en el Consejo.
 
Este artículo tiene por objeto reseñar las principales novedades introducidas en el sistema institucional de la Unión Europea. Concluyendo por último, que el nuevo sistema institucional no se simplifica con respecto al sistema actual, ni se ajusta más al concepto tradicional de la separación de poderes. Por este motivo, va a seguir siendo necesaria la estrecha colaboración interinstitucional que existe entre los distintos poderes de la Unión.
 
2. Antecedentes
 
El Consejo Europeo del 18 de junio alcanzó un acuerdo sobre el texto del nuevo Tratado constitucional. Para el logro de este acuerdo fue necesario que se produjeran dos hechos importantes:
 
-          El Primero, los cambios políticos acaecidos en España y Polonia y la consecuente modificación de la posición de sus Gobiernos. Ambos se habían opuesto a toda solución que implicara la elección por doble mayoría (mayoría de los Estados y de la población) como criterio para la ponderación de los votos en el seno del Consejo.
 
-          El Segundo, el cambio de la política estratégica de Francia y Alemania al manifestar que una  Europa a dos velocidades o la solución de las cooperaciones reforzadas no constituyen ya su opción para el futuro inmediato en una Europa con 25 Estados miembros.
 
3. Principales novedades institucionales de la Constitución Europea
 
Fundamentándose en el texto del Tratado constitucional es posible hacer balance de la reforma de las Instituciones de la Unión Europea y de sus modificaciones fundamentales.
 
3.1. Parlamento Europeo
 
La Constitución refuerza los poderes del Parlamento Europeo como órgano colegislador, ampliando a nuevos ámbitos el campo de aplicación del llamado procedimiento de codecisión, en adelante denominado procedimiento legislativo.
 
El número de eurodiputados, elegidos por sufragio universal por un período de cinco años, no excederá de setecientos cincuenta.
 
3.2. El Consejo Europeo
 
La Constitución incluye, formalmente y por primera vez, al Consejo Europeo como una Institución de la Unión Europea y lo sitúa inmediatamente después del Parlamento Europeo en el orden protocolario de las Instituciones Europeas. Aunque el papel de Consejo Europeo ha sido reconocido en parte por tratados precedentes, en el texto constitucional se le institucionaliza. Los tratados anteriores consideraban al Consejo Europeo como un órgano de un rango diferente y superior al del Consejo de Ministros, el nuevo texto constitucional le confiere el estatus de Institución autónoma.
 
El Consejo Europeo no ve modificada sus funciones con respecto a la situación actual. Continúa ejerciendo el papel de impulsor de la Unión y orientando las políticas sin ejercer función legislativa alguna. El Tratado prevé que el Consejo Europeo se pronuncie por consenso, salvo que se disponga lo contrario, y que se reúna trimestralmente.
 
3.3. El Presidente del Consejo Europeo
 
Una de las novedades más significativa del nuevo tratado es la designación por mayoría cualificada de un Presidente “permanente” por el Consejo Europeo. El mandato será de dos años y medio, renovable por otro mandato. El nuevo cargo de Presidente del Consejo Europeo es incompatible con mandato nacional alguno y por tanto la persona designada no puede ejercer funciones de Jefe de Estado o de Gobierno,  al tiempo que se le exige dedicación plena para el ejercicio de sus funciones.
 
La función del Presidente del Consejo Europeo será presidir y dinamizar los trabajos del Consejo Europeo. Ejercerá también tareas de representación, a alto nivel, de la Unión en el ámbito de la política exterior y de seguridad común.
 
3.4. El Consejo de Ministros
 
El Consejo es la institución de la Unión en la que están representados los Gobiernos de los Estados miembros. Actualmente, el Consejo de Ministros ejerce las funciones legislativas y presupuestaria, junto con el Parlamento Europeo. También desempeña tareas ejecutivas y de coordinación política. El Consejo estará compuesto por un representante nombrado por cada Estado miembro en el ámbito ministerial.
 
La Constitución introduce una serie de novedades importantes. Prevé la creación de un Consejo legislativo y de asuntos generales que intervendría en todos los actos legislativos. Pone fin a las presidencias semestrales, ya que instaura un sistema de presidencia más estable de las distintas formaciones ministeriales de una duración mínima de un año. Y separa el Consejo de Asuntos Generales del de Relaciones Exteriores.
 
3.5.  La Doble Mayoría en el Consejo
 
La Constitución modifica el sistema actual de ponderación de los votos de cada Estado miembro necesarios para alcanzar la mayoría cualificada. Ésta se define como un mínimo del 55% de los miembros del Consejo que incluya al menos a 15 de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo al 65% de la población de la Unión.  La minoría de bloqueo deberá sumar por lo menos cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada.
 
En un principio, el sistema elaborado por la Convención tenía previsto que se tomara una decisión por mayoría cualificada si se lograba la mayoría simple de los Estados miembros (13 sobre 25), representando al mismo tiempo un 60% de la población total de la Unión. Este sistema debería de sustituir en 2009 al método actual de cálculo previsto por el Tratado de Niza (cuya entrada  en vigor está prevista el 1 de noviembre de 2004) y según el cual es necesario reunir una mayoría simple de los Estados, representando simultáneamente una mayoría de voces ponderadas de los Estados miembros (232 sobre 321).
 
El sistema previsto por la Convención favorece indiscutiblemente a los grandes Estados (en particular a Alemania) con respecto al sistema de Niza. Y aunque en ambos casos la mayoría simple de los Estados (13 sobre 25) sigue siendo la misma, el elemento demográfico tiene un peso mayor en aquél. Según los cálculos matemáticos efectuados por expertos, el peso específico de los cuatro Estados miembros más grandes (especialmente de Alemania) y la posibilidad para ellos de formar parte de coaliciones mayoritarias aumentan considerablemente en el sistema elaborado por la Convención. Contrariamente, España y Polonia (favorecidas  en el sistema de Niza, en relación a su importancia demográfica) pierden una parte de su peso específico y en cierta medida su capacidad de bloquear una decisión tomada por mayoría. Por eso los Gobiernos españoles y polacos se opusieron firmemente al nuevo sistema en las negociaciones en la CIG a finales de 2003 y pidieron el mantenimiento del régimen de Niza. Los cambios políticos producidos recientemente en España y Polonia, así como la sordina puesta por Francia y Alemania a la idea de una Europa de dos velocidades, permitieron conseguir una solución de compromiso.
 
El sistema elegido establece en 15 (en vez de 13) el mínimo de Estados miembros necesarios para la toma de decisión, así como en el 65% (en vez de el 60 %) el límite mínimo correspondiente de la población. Asimismo, se estipula que tres Estados miembros no bastan para formar una minoría de bloqueo. Además, a petición de Polonia, se convino mantener de forma transitoria (en principio hasta 2014) el sistema de salvaguardia elaborado en Ioannina. Éste establece que en caso de que una minoría de Estados miembros pudiera impedir una decisión basada, grosso modo, en el sistema actual, los debates en el Consejo deberían continuarse durante un plazo razonable con el fin de conseguir una solución más satisfactoria para los Estados miembros minoritarios. A pesar de la complejidad del nuevo sistema y de la incertidumbre sobre los efectos reales del compromiso de Ioannina, la capacidad de toma de decisiones del Consejo debería seguir siendo superior a la introducida por el Tratado de Niza.
 
3.6. La Comisión Europea
 
La Comisión fue creada para representar, con carácter independiente, el interés europeo común a todos los países miembros de la Unión. En el ámbito legislativo, actúa como fuerza motriz y es quien propone las “leyes”, que pasan a continuación al Parlamento Europeo y al Consejo para que estos se pronuncien.
 
El proyecto elaborado por la Convención disponía que, a partir del 1 de enero de 2009, la Comisión estaría compuesta por un órgano colegiado compuesto por el Presidente, el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión y trece Comisarios europeos elegidos según un sistema de rotación, en condiciones de igualdad entre los Estados miembros. Este órgano colegiado compuesto por quince miembros, sería completado por diez miembros más, sin derecho a voto, procedente de todos los demás Estados miembros. Estos miembros sin voto serían elegidos por el Presidente de la Comisión teniendo en cuenta los mismos criterios que se aplican para la elección de los miembros con voto del órgano colegiado.  Esta solución no fue aceptada en el marco de la CIG.
 
La solución propuesta por la Convención modificaba la composición de la Comisión en vigor desde el Tratado de París y el Tratado de Roma, que estipula que debe comprender al menos a un ciudadano de cada Estado miembro. El Tratado de Niza había admitido una primera derogación de esta norma en el protocolo sobre la ampliación de la Unión Europea anejo y preveía que el número de miembros de la Comisión fuera inferior al número de Estados miembros cuando la Unión contara con 27 Estados miembros. Por lo tanto, el principio de una Comisión cuyo número de miembros es inferior al de los Estados ya había sido aprobado por los quince Estados miembros con motivo de la CIG de Niza y aceptado por los diez nuevos Estados miembros durante las negociaciones de adhesión.
 
En la CIG se alcanzó una solución de compromiso, en virtud de la cual se establece un periodo transitorio (hasta 2014) durante el que la Comisión estará compuesta por un nacional de cada Estado miembro y posteriormente (a partir de 2014) una Comisión reducida. El acuerdo del 18 de junio tiene previsto pues, el paso automático en 2014 a una Comisión reducida, compuesta de un número de miembros que corresponden a los dos tercios de los Estados miembros, excepto decisión contraria unánime del Consejo Europeo.
 
3.7. El presidente de la Comisión Europea
 
La Constitución establece que el Presidente de la Comisión Europea sea elegido por el Parlamento Europeo por mayoría simple, sobre la base de la propuesta presentada por el Consejo Europeo. Éste a su vez tomará la decisión por mayoría cualificada y teniendo en cuenta los resultados de las elecciones europeas. Desde un punto de vista formal, la solución preparada por la Convención contiene ciertos elementos innovadores con respecto al sistema actual, el cual no tiene en cuenta el resultado electoral. El poder del Parlamento Europeo se limita a aceptar o rechazar al candidato presentado por el Consejo Europeo, sin que pueda elegir autónomamente  un candidato alternativo.
 
3.8. El Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión
 
La creación de esta nueva figura institucional constituye una de las principales innovaciones de la Constitución. Su función se derivará de la fusión de las misiones actualmente confiadas al Alto Representante del Consejo para la Política Exterior (Javier Solana) y al Comisario encargado de las relaciones exteriores (Chris Patten). Gracias a esta figura, habrá más coherencia en la acción exterior de la Unión, tanto en el ámbito político como en el ámbito económico y debería en consecuencia poner fin a la situación actual, en la cual Javier Solana no tiene mandato para abrir negociaciones con terceros países sobre cuestiones económicas, mientras que Chris Patten no está en condiciones de discutir cuestiones de política exterior o de seguridad. El nuevo Ministro de Asuntos Exteriores deberá por lo tanto asumir una doble responsabilidad. Los países terceros podrán identificar más fácilmente la voz de la política exterior y de seguridad común de la Unión.
 
El Consejo Europeo nombrará al Ministro de Asuntos Exteriores por mayoría cualificada, con el acuerdo del Presidente de la Comisión. Actuará al mismo tiempo como mandatario del Consejo en el ámbito de la política exterior y de seguridad y como Vicepresidente de la Comisión encargado de las relaciones exteriores de la Unión.
 
Evidentemente, esta nueva figura institucional no bastará para que haya una única política exterior de la Unión, pero sin duda contribuirá de manera importante a su consecución.
 
4. El nuevo equilibrio institucional
 
El sistema institucional de la Unión no será, en su conjunto, más simple en comparación con el sistema actual; contrariamente a las intenciones manifestadas por ciertos miembros de la Convención.
 
El número de protagonistas institucionales y la complejidad del sistema también aumentará; la introducción de nuevas figuras institucionales como el Presidente del Consejo Europeo y el Ministro de Asuntos Exteriores podría suscitar conflictos de competencias con el Presidente de la Comisión Europea, sobre todo por lo que se refiere a la representación internacional de la Unión y, en parte, a la programación legislativa.
 
Por otra parte, el reparto de los papeles entre cada una de las Instituciones aún habiendo avanzado bastante, no está resuelto. Si bien es cierto que el poder legislativo lo ostentarán conjuntamente, casi en su totalidad, el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros, este último conserva un poder legislativo autónomo en una serie de materias políticamente sensibles (i.e. fiscalidad, seguridad social, y la mayor parte de medidas relativas a la lucha contra la discriminación, así como la ciudadanía europea).
 
Además por primera vez en la estructura institucional de la Unión, se reconoce a los parlamentos nacionales un poder de control del respeto del principio de subsidiariedad, que se ejercerá mediante  el examen de las propuestas legislativas (control ex ante) y, también, gracias a la posibilidad de presentar un recurso ante el Tribunal de Justicia por violación del susodicho principio (control ex post).
 
El poder ejecutivo permanece compartido, al igual que en el sistema actual, entre la Comisión Europea y el Consejo de Ministros. Este último dispondrá de un poder ejecutivo, ya sea directamente sobre la base de algunas disposiciones del Tratado, o en virtud de actos legislativos que el Consejo podrá adoptar autónomamente sin el acuerdo del Parlamento Europeo. La Comisión Europea conservará sus poderes ejecutivos, bien directamente sobre la base de disposiciones del Tratado, o en virtud de actos legislativos determinados. Además la Comisión Europea tendrá el poder exclusivo de adoptar actos delegados bajo el control político del legislador: Éste podrá revocar la delegación u oponerse a su ejercicio concreto en casos específicos (procedimiento denominado de 'call back' por el órgano legislativo).
 
Las relaciones internacionales de la Unión Europea estarán garantizadas por tres órganos institucionales: El Presidente del Consejo Europeo, el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión y la Comisión Europea.
 
El Presidente del Consejo Europeo representará a la Unión en la Política Exterior y de Seguridad a nivel de Jefes de Estado o de Gobierno. El Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión tendrá las mismas atribuciones para las reuniones ministeriales. Y por último, la Comisión Europea representará a la Unión en los ámbitos donde dispone de competencias legislativas exclusivas o compartidas (i.e. la política comercial, la política agrícola, los transportes, la protección del medio ambiente, etc.). El Comisario de cada materia será el responsable de negociar acuerdos internacionales con terceros países y la Comisión de proponer al Consejo de Ministros la conclusión de estos acuerdos. El Parlamento Europeo será consultado previamente o bien emitirá un dictamen favorable.
 
En cuanto al poder presupuestario, el Tratado constitucional prevé esencialmente un equilibrio entre Parlamento Europeo y Consejo con respecto a los gastos, manteniendo al mismo tiempo los poderes actuales del Consejo y de los Estados miembros con respecto a los ingresos (decisión del Consejo tomada por unanimidad y ratificación posterior por parte de los Estados miembros, para determinar el límite máximo de los recursos de la Unión).
 
Por lo que se refiere al poder judicial, los poderes del Tribunal de Justicia se confirman y se amplían abarcando el ámbito de la Justicia y los Asuntos de Interior, pero no se amplía al ámbito de la Política Exterior.
 
5. Conclusiones:
 
Es difícil emitir un juicio global sobre la reforma de las Instituciones y sobre el nuevo equilibrio institucional que resultará de la Constitución. No obstante, como ya se ha comentado anteriormente, se puede sacar la conclusión de que el nuevo sistema institucional de la Unión no se simplifica con respecto al actual, más bien al contrario.
 
El Parlamento Europeo probablemente ganará en importancia, gracias a la generalización del procedimiento legislativo ordinario (codecisión con el Consejo de Ministros) y a la influencia política que ejercerá sobre la elección del Presidente de la Comisión. También gana en importancia gracias a la modificación realizada por la CIG del procedimiento presupuestario anual, ya que decidirá sobre la totalidad del presupuesto.
 
La institución de la función de Presidente del Consejo Europeo, para un período máximo de cinco años, corre el riesgo de desembocar en un sistema institucional de “cohabitación a la francesa” con el Presidente de la Comisión Europea. Este último verá su legitimidad política reforzada al ser elegido por el Parlamento Europeo teniendo en cuenta el resultado de las elecciones europeas. Mucho va a depender de la capacidad de los partidos políticos europeos de presentar los mejores candidatos a la función de Presidente de la Comisión, y de la del Parlamento Europeo de sopesar políticamente la candidatura propuesta por el Consejo Europeo.
 
El Consejo guardará la parte fundamental de sus competencias ejecutivas actuales.
 
La Comisión Europea conservará esencialmente sus prerrogativas actuales. Consolida en particular su derecho casi exclusivo de iniciativa legislativa y su papel de representación exterior de la Unión en las materias de competencia legislativa exclusiva o compartida, exceptuando el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad en el cual la Comisión pierde su derecho actual de iniciativa en favor del futuro Ministro de Asuntos Exteriores.
 
Por todo ello, el nuevo sistema institucional hará aún más indispensable la cooperación entre los poderes de la Unión.
 
Hemos escuchado hasta la saciedad la famosa frase pronunciada por Giuliano Amato en la Convención 'Montesquieu nunca ha visitado Bruselas'. Después de la entrada en vigor de la Constitución Europea, puede afirmarse que Montesquieu ha visitado Bruselas. Y ha comprendido  por qué el principio de separación de poderes strictu sensu no es aplicable a la Unión Europea. Su sistema institucional peculiar y adaptado a la realidad europea, favorece y necesita de la cooperación entre los distintos poderes de la Unión.

 
 
Francisco González de Cos es Consultor Internacional