El acceso de extranjeros a la tropa profesional

La plena profesionalización de las Fuerzas Armadas españolas, inicialmente prevista para el 2003, va a tener lugar finalmente en el presente año, tras una aceleración del proceso impuesta por exigencias sociales y políticas. La consumación de este proceso, que en los últimos años ha constituido una prioridad de la política de defensa, ha representado y sigue representando un enorme esfuerzo de reclutamiento. Dicho esfuerzo, como ya señaló el Ministro Serra en su comparecencia parlamentaria de 1 de diciembre de 1999, debe constituir una preocupación constante de toda organización militar si de verdad se quiere mantener atractiva la profesión de soldado. Pero la realidad es que, circunstancias como la buena coyuntura del mercado laboral o el descenso demográfico que se hace notar en las nuevas generaciones de jóvenes, no auguran un futuro prometedor. El riesgo de que una proporción significativa de las plazas convocadas no llegue a cubrirse o de que lo sea por personal idóneo, no resulta despreciable. En estas circunstancias, y con el fin de ofrecer una mayor base de reclutamiento, comienza a plantearse la cuestión de un posible acceso de los extranjeros inmigrantes en nuestro territorio a la condición de soldado profesional. El presente apunte tiene como propósito examinar dos cuestiones fundamentales relacionadas con el citado tema: Ante todo, determinar cuáles son los obstáculos o posibilidades legales para una tal apertura de la condición de tropa profesional a personal extranjero; en segundo lugar, desde un punto de vista político, tratar de analizar las ventajas e inconvenientes de dicha decisión y establecer qué grupos de extranjeros habrían de beneficiarse de tal medida.

 

Desde un punto de vista técnico jurídico, y en relación con el proyecto de una oferta de empleo profesional a súbditos extranjeros, habría que realizar las siguientes observaciones:

 

1ª.- No puede considerarse como un obstáculo legal para la participación de extranjeros en el ejército profesional español lo dispuesto en el artículo 30.1 de la Constitución española que establece 'Los españoles tienen el derecho y el deber de defender a España'. Esta frase por sí misma no excluye una posible participación de extranjeros en la defensa de España, ya que dicha participación no está contemplada ni como derecho, ni como deber constitucional. Tampoco el sujeto de la frase está concebido de forma excluyente, pues en ningún caso se dice que solo los españoles pueden y deben defender a España. Si se hubiese querido expresar esta exclusión se hubiera introducido la expresión 'solamente' tal y como se hace en el artículo 13.2 de la Constitución que veremos a continuación.

 

2ª.- El artículo 13.2 de la Constitución española dispone que 'Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23 salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales'. La actual redacción de este artículo y en concreto la adición del término 'pasivo' obedece a la modificación realizada conforme a la Declaración de 1 de julio de 1992 del Tribunal Constitucional a requerimiento del Gobierno de la Nación, para conformar nuestra Constitución al artículo 8.B.1 del Tratado de Maastrich que reconoce como uno de los contenidos de la ciudadanía de la Unión europea, el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales de cualquier Estado de la Unión. Sin embargo, se sigue manteniendo en su totalidad la reserva para los nacionales de los derechos establecidos en el artículo 23 de la Constitución, entre los cuales, en su párrafo segundo, se incluye el de 'acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes'. Es evidente que la participación en las Fuerzas Armadas como soldado profesional es una función pública.

 

3ª.- Según se interpreta en la Declaración del Tribunal Constitucional de 1 de julio de 1992, el artículo 23 de la Constitución, en tanto que remite a la ley, no consagra un derecho a ocupar cargos y funciones públicas, sino simplemente la prohibición de que el legislador pueda regular el acceso a tales cargos en términos discriminatorios, y esto, claro está, solo con respecto a los nacionales. Así pues, según el propio Tribunal Constitucional que declaró compatible el artículo 23 de la Constitución con el artículo 8.B.1 del Tratado de la Unión Europea, no se estaría prohibiendo que los extranjeros pudieran acceder a las funciones públicas, sino que tal acceso pudiera tener lugar 'en condiciones de igualdad' con respecto a los nacionales. En este sentido, sería posible y perfectamente ajustado a la Constitución y al Derecho Comunitario el que una ley permitiera el acceso de extranjeros comunitarios y no comunitarios a la condición de soldados profesionales, siempre que se mantuviera la preeminencia de los nacionales en cuanto a las posibilidades de ingreso. De tal forma, se podría cubrir con nacionales un determinado número de plazas convocadas, siguiendo estrictos criterios selectivos, y, posteriormente, proceder a cubrir con extranjeros los puestos restantes.

 

4ª.- Desde el punto de vista del Derecho comunitario se ha planteado la posibilidad de acceder a la función pública de un Estado comunitario en virtud del derecho reconocido a la libre circulación de trabajadores. Si bien el artículo 39.4 del Tratado de la Comunidad Europea, señala que las disposiciones relativas a la libre circulación de trabajadores no serán de aplicación a los empleos en la Administración Pública, una numerosa jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas matiza el anterior artículo. Según el TJCE un ciudadano comunitario no tendría derecho a acceder al ejercicio de 'funciones soberanas' de otro Estado distinto que el suyo, pero sí podría participar en otras funciones públicas como las relativas a enseñanza, investigación o actividades artísticas. En cualquier caso, la Comisión Europea ha admitido que cada Estado comunitario 'puede' reservar para sus propios nacionales los cargos públicos en Fuerzas Armadas, policía, magistratura, Administración fiscal y diplomacia.

 

5ª.- Si, de acuerdo con la Constitución española, no existen obstáculos que puedan impedir el acceso de extranjeros a la tropa profesional española, no ocurre lo mismo si nos atenemos a la legislación vigente. La actual Ley 17/99 de Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas, en su artículo 68, referente al acceso a militar profesional de tropa y marinería, se remite a los criterios generales de ingreso señalados en el artículo 63. Uno de estos criterios, conforme a lo previsto en el número 2 de dicho artículo 63, consiste en el de estar en posesión de la nacionalidad española y no estar privado de los derechos civiles. De acuerdo con estos requisitos ningún extranjero puede, en la actualidad, aspirar a la condición de soldado profesional.

 

A modo de conclusión de este apartado, puede afirmarse que un posible acceso de extranjeros a la condición de soldado profesional sería posible constitucionalmente, pero exigiría una regulación legal expresa que modificase los artículos 63 y 68 de la actual Ley 17/99 de Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas.

 

 

La razón última que guía la instauración de un ejército profesional es la de una mayor operatividad y eficacia de las Fuerzas Armadas. En consecuencia, un ejército profesional trata de hacer prevalecer los valores operativos por encima de otros valores tradicionales como el de identificación con la propia comunidad. Los ejércitos basados sobre el servicio militar obligatorio, por el contrario, remiten, en última instancia a la idea de la nación en armas y al sentimiento de patriotismo. No cabe duda de que entre estos dos modelos de ejército surge una cierta tensión. Ha sido la ineficacia comprobada de la tropa de reemplazo ante las exigencias técnicas y los retos planteados por las nuevas misiones militares, la que ha conducido a la profesionalización. Pero, a su vez, la profesionalización, según la experiencia de algunos países que la han llevado a cabo, produce un cierto distanciamiento entre la sociedad civil y las fuerzas armadas. Así, en Estados Unidos, el porcentaje de población con una experiencia militar directa, ha descendido significativamente en los últimos treinta años. Hoy, según hace notar el almirante Owens, menos del 10% de los que tienen entre 18 y 50 años, han servido en las fuerzas armadas americanas, lo cual representa la proporción más baja de participación de este grupo de edad después de la Segunda Guerra Mundial. Ese dato, unido al del proceso de creciente reducción del número de efectivos en la mayoría de las potencias occidentales, puede provocar que la sociedad civil se sienta cada vez menos concernida por los asuntos militares y más ignorante en torno a cómo regirlos y controlarlos. Por su parte un ejército totalmente profesionalizado y tecnificado puede alimentar su propia lógica de separación de la sociedad y del rechazo de cualquier control democrático o de subordinación al poder civil. El profesionalismo dentro de las fuerzas armadas puede conducir a una defensa a ultranza del statu quo, a identificarse con un espíritu de cuerpo y a propugnar la lealtad a una determinada arma o servicio. La consecuencia resultante sería la de una institución rígida, muy proclive a separarse de los valores de la sociedad y a rechazar los cambios provenientes de ella.

 

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, la cuestión fundamental a plantear sería la de ¿cómo lograr un ejército profesionalizado y eficaz que, al mismo tiempo, favoreciera los sentimientos de patriotismo y de identificación con la sociedad a la que representa?. Es en este contexto en el que hay que responder a la cuestión del posible acceso de extranjeros a la tropa profesional española. Según el criterio que se adopte, caben las siguientes posiciones:

 

1ª.- Rechazo total del acceso de extranjeros a la condición de soldados profesionales. Esta posición busca el mayor grado posible de identificación entre las Fuerzas Armadas y sociedad, para lo cual el reclutamiento debería ser realizado exclusivamente entre quienes posean la nacionalidad española.

 

Los argumentos de esta posición son claros. En primer lugar, se puede afirmar que un ejército en el que existiera un número importante de extranjeros perdería en parte su condición de 'español' y, en consecuencia, la sociedad española difícilmente podría identificarse con él. Por otra parte, los extranjeros reclutados no se sentirían vinculados sentimentalmente con su misión y se relajarían considerablemente los vínculos de patriotismo que están presentes en la misma idea de defensa nacional y en el conjunto de valores que inspiran las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas. Según la posición de la Comisión Europea a la que ya nos hemos referido, se reconoce el derecho de todo Estado a cubrir con sus propios nacionales aquellos cargos de la Administración que implican el ejercicio de funciones soberanas. No cabe duda de que las funciones ejercidas por la tropa profesional remiten a la idea de soberanía nacional y a un control exclusivo por parte del Estado. La admisión de extranjeros en las Fuerzas Armadas españolas supondría, por el contrario, una cierta renuncia a la propia soberanía ya que el Estado, al introducir en una institución como las Fuerzas Armadas a súbditos de otros Estados, estaría sometido a posibles controles o injerencias.

 

La conclusión práctica a la que lleva esta posición es a la de apurar al máximo el reclutamiento de nacionales españoles para cubrir las plazas del ejército profesional. Mientras la situación lo permita, más vale cubrir plazas con españoles sin seguir rigurosos criterios de selección, o incluso dejar de cubrir determinadas plazas, antes que admitir a extranjeros en la tropa profesional española.

 

2ª.- Una posición realista que pretende una amplia admisión de todo tipo de extranjeros en la tropa profesional española, en búsqueda de la deseada operatividad y eficacia. Esta posición parte ante todo de las indudables dificultades que ya comienzan a sentirse, para cubrir con españoles todas las plazas convocadas de tropa profesional. Si se busca la operatividad habría que intentar elegir a los mejores para cada puesto, independientemente de su nacionalidad. La experiencia histórica viene en apoyo de esta postura ya que son numerosos los ejemplos de tropas extranjeras al servicio de un soberano. Desde los cretenses y filisteos de David hasta los suizos de los Borbones o del Papa, los mamelucos de Napoleón o la guardia mora de Franco, han sido numerosos los representantes extranjeros en las guardias personales de los llamados soberanos patrimoniales. Los jenízaros, tropa profesional reclutada por los jefes otomanos en el siglo XIV, entre los pueblos sometidos de diferentes razas y creencias, fueron, como señaló Max Weber, la base más importante de la gran expansión otomana en Europa desde la conquista de Constantinopla hasta el sitio de Viena. La clave del éxito de aquel ejército profesional fue la de disfrutar de un largo período de formación y de notables privilegios como dietas, pensiones y ascensos que convirtieron los puestos en extremadamente codiciables. Desde una posición realista y con buenas dosis de ironía se ha llegado a señalar que un soldado extranjero es más útil por tres razones: porque se gana un hombre para combatir, se ahorra un soldado nacional y se elimina a un enemigo. Este resultado tan efectivo no se obtiene, sin embargo, apelando a sentimientos patrióticos, sino ofreciendo sustanciosas contrapartidas materiales.

 

La posición realista, se opone a los fundamentos de la primera teoría que hemos considerado. Ante todo los sentimientos de identificación de la sociedad con el ejército profesional, no son mayores por el hecho de que todos los miembros de éste sean nacionales. La identificación más que con una imagen, que sin lugar a dudas es muy importante, se produce con la operatividad, tal y como sucede con los equipos de fútbol en los que la identificación de la afición responde más a criterios de efectividad goleadora que de lengua, raza u origen social. En segundo lugar, no se puede idealizar la propia identificación de los miembros nacionales de la tropa profesional con los valores patrióticos y de defensa nacional. Según se desprende de ciertos estudios sociológicos efectuados en las fuerzas armadas norteamericanas, los hombres y mujeres que optaron por ingresar en la tropa profesional lo hicieron con las siguientes motivaciones: Cerca de un 30% lo hicieron para conseguir un medio de financiar su educación escolar, cerca de un 20% lo hicieron como modo de adquirir experiencia laboral, otro 20% a causa de la paga y de las oportunidades de viaje, mientras que sólo un 10% ingresaron por sentido del deber hacia su patria. Esta proporción de motivación patriótica se situaba en torno al 50% hacía veinte años.

 

No es de esperar que en el proceso de profesionalización de las fuerzas armadas españolas las cosas vayan a transcurrir de modo diferente. El juego de las identificaciones y de los sentimientos patrióticos ha cedido ante los intereses económicos y ante las demandas sociales. Hay que imaginar la evolución del futuro ejército profesional español de forma parecida a la seguida por el ejército norteamericano. El resultado presumible serán unas fuerzas armadas con cerca de un 40% de presencia femenina, con casi la mitad de su personal casado y con una fuerte demanda de estabilidad y de programas sociales. En estas circunstancias la incorporación de extranjeros a la tropa profesional se realizaría con iguales criterios de interés sin daño alguno para un sentimiento patriótico que ya, de por sí, ha perdido su función movilizadora.

 

3ª.- Entre las dos posiciones anteriores, cabe una posición intermedia que por una parte admite el acceso de extranjeros a la tropa profesional española y por otra no renuncia a la creación de ciertos vínculos de identificación. Evidentemente se reconoce que la admisión de extranjeros debe venir dada por razones de operatividad y ha de comenzar en el momento en que el reclutamiento con nacionales se haga imposible o disfuncional. La decisión acerca de en qué momento se dan aquellas circunstancias, exige la determinación de unos criterios previos, pero, en cualquier caso, la orientación general debería de ser la de establecer un nivel de exigencia adecuado por debajo del cual sería preferible contar con extranjeros.

 

Ahora bien, a la hora de determinar qué categorías de extranjeros pudieran participar en las funciones de tropa profesional, no se acudiría únicamente a un criterio de competencia, sino a otro que combinara ésta con una cierta identificación. Si lo deseable es que sean solo nacionales españoles los que participen en la tropa profesional, en el caso de que no se pueda contar con un número suficiente de éstos, habría que buscar a aquellos que están más próximos a la nacionalidad española o tienen más facilidades para conseguirla. A este respecto el sistema legal español nos ofrece unos criterios, conforme a los cuales podrían establecerse las siguientes prioridades:

 

a)      Países iberoamericanos. El artículo 11.3 de la Constitución española habla de 'los países iberoamericanos o de aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con España' con los que se pueden concertar Tratados de doble nacionalidad. De hecho, estos tratados de doble nacionalidad han sido suscritos con la mayor parte de los países iberoamericanos, lo cual es un inestimable indicador de esa vinculación que puede llevar más fácilmente a una posible identificación con una comunidad de valores. Esto responde también a uno de los principios tradicionales de nuestra política exterior en general y de la política de defensa en particular. Así, en su primera comparecencia parlamentaria ante las Comisiones de Defensa del Congreso de los Diputados y del Senado en el mes de junio de 2000, el Ministro Trillo señaló que 'dentro de nuestras constantes geopolíticas, si se quiere geoestratégicas, Iberoamérica es, ha sido y debe ser una prioridad, y pretendemos reforzar los vínculos que mantenemos ya con los países iberoamericanos en cuestiones de defensa'. No cabe duda de que el acceso de ciudadanos iberoamericanos a la tropa profesional española podría inscribirse en el marco de esta política de cooperación en materia de Defensa y como un instrumento eficaz para que España acentuase su papel mediador entre Europa e Iberoamérica. Recientemente, con motivo del proceso de regularización de la situación de extranjeros en España, el Defensor del Pueblo propuso también que, por razones históricas y de afinidad cultural, el Estado favoreciera la inmigración latinoamericana frente a la de otros países. Con vistas a una integración social de emigrantes que pudiera cubrir el actual déficit demográfico español, el ingreso en la tropa profesional, con la perspectiva de la adquisición de la nacionalidad española y la ciudadanía europea, podría representar un medio adecuado de promoción social. Asimismo, por evidentes razones operativas, siempre sería más aconsejable integrar en la tropa profesional a aquellos que dominasen la lengua española.

 

b)      Al mismo nivel que a los países iberoamericanos, habría que situar a los países pertenecientes a la Unión Europea, a los que la Constitución española no menciona por haber sido redactada antes del ingreso de España en la Comunidad Europea. No obstante, constitucionalmente los países de la Unión Europea pueden ser encuadrados entre aquellos que 'tienen una peculiar vinculación con España' a los que se refiere el artículo 11.3 de la Constitución. Como ya hemos señalado, el acceso de no nacionales a empleos públicos que supongan el ejercicio de funciones soberanas no está reconocido dentro del derecho de libre circulación de trabajadores. No obstante, dentro de las Fuerzas Armadas, cabe distinguir entre los cuadros de mando que entrarían de lleno en aquella categoría y la tropa profesional cuya participación en el ejercicio de funciones soberanas es, sin duda, mucho más atenuada. La apertura a ciudadanos comunitarios de la posibilidad de acceso a la tropa profesional española, podría contribuir simbólicamente a reforzar la Identidad Europea de Seguridad y Defensa, aunque, en cualquier caso, lo presumible sería una escasísima demanda de puestos.

 

c)      A un nivel más bajo de preferencia, se podrían incluir otros países que gozan en nuestra legislación de ciertos privilegios en lo que se refiere a la concesión de la nacionalidad por residencia y sobre los que, en consecuencia, se presume un mayor grado de identificación. Entre estos países el artículo 22.1 del Código Civil, además de referirse a los iberoamericanos y a Portugal, que quedaría integrado en el grupo segundo en su calidad de socio comunitario, se hace mención de Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial, y sefarditas.

 

d)      Finalmente, en el grado último de la jerarquía de admisión a la tropa profesional, para aquellas plazas no cubiertas por las anteriores categorías, podrían incluirse el resto de inmigrantes a quienes, en todo caso, y a modo de requisito mínimo de identificación, habría de exigírseles un conocimiento adecuado de la lengua española. Este requisito, evidentemente, tendría que ser uno de los exigibles con carácter general a todos los grupos de candidatos.

 

El establecimiento de una jerarquía de preferencias entre extranjeros no podría ser tachado en modo alguno de discriminatorio o anticonstitucional, ya que son la propia Constitución en su artículo 11.3 y el Código Civil en su artículo 22.1, los que consagran este trato desigual basado en el concepto de 'peculiar vinculación con España'

 

 

Conforme a todo lo expuesto, cabe concluir afirmando, en primer lugar, que la integración de extranjeros en la tropa profesional española es posible desde un punto de vista constitucional, aunque sería precisa una regulación legal que modificase los artículos 63 y 68 de la Ley 17/99 de Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas. De acuerdo con la Constitución, los españoles, en cualquier caso, tendrían preferencia y solo ellos podrían acceder a tales puestos en condiciones de igualdad. El acceso de extranjeros a la tropa profesional tendría, por tanto, un carácter complementario y residual. En cuanto a qué grupos de extranjeros podrían ser admitidos, parece más coherente con la propia Constitución española, establecer la siguiente jerarquía:

 

a)      En primer lugar los pertenecientes a los países iberoamericanos con los que España haya suscrito un Tratado de doble nacionalidad y los pertenecientes a países de la Unión Europea.

b)      En segundo lugar aquellos a quienes se concede en el Código Civil unas mayores facilidades para obtener la nacionalidad española por residencia, es decir, andorranos, filipinos, guineanos y sefarditas.

c)      Por último, el resto de inmigrantes.