La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) es una respuesta lógica a los acontecimientos que se estaban desarrollando tras el final de la II Guerra Mundial. Las democracias europeas veían con preocupación como todos los países que habían sido liberados por la Unión Soviética eran dominados por gobiernos comunistas impuestos desde Moscú. El golpe de Praga, por el que el Partido Comunista accedió al gobierno de Checoslovaquia en febrero de 1948, y el bloqueo de Berlín fueron los desencadenantes últimos que les llevó a plantearse la necesidad de crear una organización defensiva que asegurase el territorio europeo frente a una posible agresión del bloque soviético. La inclusión de Alemania Occidental en la Alianza en 1955 tuvo dos efectos contrapuestos, por un lado se reforzó y dio solidez a la organización, pero por otro, provocó una visceral reacción del lado soviético con la creación de la antítesis de la OTAN: el Pacto de Varsovia.

 

El elemento esencial de esta alianza fue, sin duda, la participación de Estados Unidos, pues dada la superioridad convencional del ejército soviético, el contrapeso que ejercía el aparato militar estadounidense y su inicial monopolio del armamento atómico era lo único que hacía viable la defensa europea. Sin embargo, esto no implicó en ningún momento que existiera una satelización de los aliados europeos, sino más bien un refuerzo del vínculo transatlántico que unía ambos continentes. Si bien es cierto que inicialmente existió un cierto malestar por parte de los aliados más pequeños, excluidos de modo casi permanente del proceso de toma de decisiones de la organización, la Cumbre de 1957 en París iba a suponer un cambio radical al aceptar la Alianza el conocido como 'Informe del Comité de los Tres Sabios sobre Cooperación no Militar en la OTAN'^[1] de 13 de diciembre de 1956, que  daba recomendaciones para mejorar la cooperación política y como debería ser el proceso de consultas políticas.

 

Por otro lado, durante la Guerra Fría se elaboraron tres conceptos estratégicos obedeciendo a las circunstancias, pero que atendían a la tarea de la defensa colectiva contra un enemigo muy definido: la estrategia avanzada de 1950, de acuerdo con la cual cualquier agresión debería ser resistida lo más al este que fuera posible, a fin de asegurar la defensa de todos los países europeos miembros de la OTAN; la estrategia de represalia masiva de 1954, por la que se establecía que ante un ataque en Europa, la respuesta desde el primer momento sería nuclear; y la estrategia de la respuesta flexible en 1967, según la cual, ante un ataque convencional la OTAN respondería con medios convencionales, pero reservándose el derecho a utilizar armamento nuclear si lo estimase necesario.

 

El Informe sobre las Tareas Futuras de la Alianza, más conocido como Informe Harmel, aprobado en Bruselas en diciembre de 1967, marca una etapa en la historia de la OTAN al asignar a la Alianza, junto a su misión de mantener un potencial militar adecuado que sirviese a la disuasión y defensa territorial frente a un Pacto de Varsovia activo y potencialmente peligroso, una segunda misión que estima complementaria: la promoción de la «detente» (distensión) como modo de alcanzar la estabilidad europea. Su principal novedad consistía en el reconocimiento de que los Aliados debían trabajar en la búsqueda de una relación política más estable con el Este que permitiera la resolución de diversas cuestiones políticas, entre ellas el estatus de las dos Alemanias. También se defendía una reducción de fuerzas que fructificó en la firma del Tratado de No Proliferación Nuclear en 1968, que restringe el número de poseedores de armas nucleares y aboga por la reducción de sus arsenales, y la firma de los acuerdos SALT-I y SALT-II, que pretendían poner freno a la carrera de armamentos a través de la limitación de las armas nucleares estratégicas.

 

El cenit de la distensión se alcanzó en 1975, con la aprobación del Acta final de la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa^[2] el 1 de agosto de 1975, y cuya conclusión exitosa había sido apoyada por la Cumbre de la OTAN de mayo del mismo año, en la cual los soviéticos obtuvieron un gran triunfo con la inclusión de dos cláusulas relativas a la inviolabilidad de las fronteras y a la integridad territorial de los estados, con el reconocimiento de las fronteras fijadas tras la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, el reconocimiento formal del respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales por parte de la Unión Soviética sirvió de base para el inicio del socavamiento interno del bloque del este.

 

El fin de este primer período de distensión finalizó con la revolución iraní y la invasión de Afganistán por parte de la URSS. A esto se unieron dos elementos que serán claves en el futuro colapso del bloque comunista: La crisis de los euromisiles y la Iniciativa de Defensa Estratégica, más conocida como “Guerra de las Galaxias”

 

El primero fue una respuesta al despliegue por parte de la URSS de misiles nucleares de alcance intermedio SS-20 en la Europa central y oriental, con los que buscaban intimidar a la Europa occidental y alejarla de Estados Unidos, confiando en la fuerza de la opinión pacifista en los países europeos occidentales. Sin embargo, la OTAN adoptó en diciembre de 1979 lo que se denominó la 'doble decisión': si no se alcanzaba un acuerdo con la URSS sobre la retirada de los SS-20, la OTAN desplegaría en diciembre de 1983 572 misiles Pershing y Cruise, con alcance sobre territorio soviético, en Gran Bretaña, Bélgica, Holanda, Italia y la RFA. Reagan propuso la 'opción cero', es decir, la retirada de las SS-20 a cambio del no despliegue de los Pershing y Cruise norteamericanos.

 

La Iniciativa de Defensa Estratégica, de carácter meramente defensivo, buscaba crear un escudo antimisiles que fuera efectivo ante un ataque nuclear con misiles balísticos intercontinentales soviéticos. El impulso decidido a esta política por parte de la Administración Reagan se demostró como el método más eficaz para acabar con un régimen soviético cuya economía no podía satisfacer los enormes gastos que esta nueva estrategia de confrontación generaba y que tuvo que acabar cediendo con el resultado ya conocido de la práctica desintegración de la noche a la mañana.

 

 

La Cumbre de Roma de noviembre de 1991 es clave, pues en ella se aprueba un muy necesario nuevo Concepto Estratégico que intenta adaptarse a los rápidos e impredecibles cambios que se estaban sucediendo: los antiguos satélites de la URSS han recuperado su soberanía, las tropas rusas se han retirado o están en proceso de abandonar sus bases en los países del Este y el Pacto de Varsovia ha sido desmantelado. El lenguaje cambia y donde antes se hablaba de amenaza ahora se habla de riesgos, que pueden tener naturalezas muy diferentes y provenir de múltiples direcciones.

 

Esto no cambia el propósito esencial de la Alianza de salvaguardar la libertad y seguridad de todos sus miembros por medios políticos y militares, de acuerdo con los principios de la Carta de Naciones Unidas. Se añade en el Concepto estratégico que los medios por los que la Alianza persigue su política de seguridad para preservar la paz siguen incluyendo el mantenimiento de una capacidad militar suficiente para prevenir la guerra y proporcionar una defensa efectiva; la capacidad de gestionar crisis que afecten a la seguridad de sus miembros; y realizar esfuerzos políticos que favorezcan el diálogo con otras naciones y la búsqueda activa de una aproximación cooperativa a la seguridad europea, incluyendo el control de armamentos y el desarme.

 

Pero lo esencial son las cuatro Tareas Fundamentales de Seguridad que se aprueban:

 

–         Proporcionar una de las bases fundamentales para lograr un entorno de seguridad estable, basado en el crecimiento de las instituciones democráticas y el compromiso con la resolución pacífica de disputas, en las cuales ningún país podrá usar la coerción o intimidación contra ninguna nación europea o imponer su hegemonía a través del uso de la amenaza o la fuerza.

–         Servir de foro de consulta transatlántico a los aliados para las consultas sobre cualquier tema que afecte a sus intereses vitales.

–         Disuasión y defensa frente a cualquier amenaza de agresión contra el territorio de cualquier estado miembro.

–         Mantener el equilibrio estratégico en Europa.

 

Los redactores del texto no podían siquiera imaginar que un mes más tarde la firma del mismo, la URSS iba a desaparecer y esta última tarea iba a quedar completamente desfasada.

 

La Cumbre de Washington, en abril de 1999, aprueba un revisado Concepto Estratégico. En este se contienen las Tareas Fundamentales de Seguridad de 1991 con algunos cambios:

 

–         Proporcionar una de las bases fundamentales para lograr un entorno de seguridad euroatlántico estable, basado en el crecimiento de las instituciones democráticas y el compromiso con la resolución pacífica de disputas, en las cuales ningún país podrá usar la coerción o intimidación contra ningún otro o imponer su hegemonía a través del uso de la amenaza o la fuerza.

–         Servir de foro de consulta transatlántico a los aliados para las consultas sobre cualquier tema que afecte a sus intereses vitales.

–         Disuasión y defensa frente a cualquier amenaza de agresión contra cualquier estado miembro de la OTAN, como se establece en los artículos 5 y 6^[3] del Tratado de Washington.

 

La actual formulación de la tarea de seguridad deja de restringir su ámbito territorial y lo expande a todo el área euroatlántica y no sólo a países miembros, sino a cualquier nación; la tarea de consultas persiste sin cambios; y la tarea de disuasión y defensa sale reforzada al desvincularse la defensa colectiva del componente territorial, con la retirada de la palabra “territorio” del texto, lo que implica que la agresión o amenaza puede ser en terceros estados.

 

Además de las anteriores, aparecen dos nuevas Tareas Fundamentales de Seguridad para aumentar la seguridad y estabilidad del área euroatlántica:

 

–         Gestión de Crisis: Estar preparados, caso por caso y por consenso, en conformidad con el artículo 7 del Tratado de Washington, para contribuir a la efectiva prevención de conflictos y participar activamente en la gestión de crisis, incluyendo las operaciones de respuesta a crisis.

–         Asociación: Promover ampliamente la asociación, la cooperación y el diálogo con otros países del área euroatlántica, con el objetivo de incrementar la transparencia, la confianza mutua y la capacidad de acciones conjuntas con la Alianza.

 

La aprobación de un nuevo concepto estratégico adaptado al actual escenario global se ha convertido en una asignatura pendiente. El actual es anterior a los atentados del 11-S, momento desde el cual la situación estratégica ha variado de modo considerable. Ni en la Cumbre de Riga en 2006, ni en la más reciente de Bucarest en 2008, se ha llegado a un acuerdo para formular uno nuevo. Lo más parecido ha sido la aprobación de la llamada Guía Política General (Comprehensive Political Guidance) en la Cumbre de Riga, que intenta actualizar ligeramente el Concepto Estratégico de 1999 añadiendo que las principales amenazas para la OTAN en los próximos años serán el terrorismo y las armas de destrucción masiva. Sin embargo, no se han tomado medidas apenas para adaptar las estructuras y capacidades de la Alianza a estos nuevos retos.

 

 

Se puede considerar que La Cumbre de Praga es un hito al aprobarse en la misma cuatro puntos fundamentales: La ampliación a los países del centro y este de Europa, con la invitación a Bulgaria, Estonia, Latvia, Lituania, Rumania, Eslovaquia y Eslovenia para iniciar negociaciones de adhesión; El Compromiso de Capacidades de Praga; la adopción del concepto de Fuerza de Respuesta de la OTAN (NRF); y la racionalización de la estructura de mando militar para adaptarla a la nueva realidad.

 

La NRF, cuya plena operatividad fue declarada en la cumbre de Riga en noviembre de 2006, surge de la necesidad de tener una capacidad expedicionaria, basada en las aportaciones de los socios europeos sobre todo, que evitara la lentitud y dificultad de los procesos de toma de decisiones de los que adolecía la Alianza en aquel momento. Este compromiso no se reducía a la aportación periódica de fuerzas para realizar las diferentes rotaciones, sino a un conjunto de fuerzas terrestres, aéreas y marítimas, tecnológicamente avanzadas, flexibles, con capacidad de despliegue y sostenibles, listas para desplazarse rápidamente donde sea necesario tras una decisión del Consejo Atlántico.

 

Sin embargo, esta iniciativa, aunque operativa, no ha llegado al nivel de fuerzas inicialmente propuesto debido a la reticencia de buena parte de los países miembros a aportar fuerzas. Una de las razones que se expone como motivo es que no se realiza una distribución equitativa de cargas entre naciones. Pero, aparte del coste de modernización y personal, se añaden otros derivados del carácter expedicionario con el que nace. Se requiere de una logística muy compleja para realizar el transporte de personas y equipos, así como para su sostenimiento. Además, para poder integrar las diferentes unidades es preciso llevar a cabo un número importante de ejercicios.

 

Previo a la NRF apareció en la Cumbre de Bruselas de 1994 el concepto de Fuerza Operativa Combinada y Conjunta (CJTF) que perseguía los mismos propósitos de flexibilidad y de conseguir tener fuerzas expedicionarias. Su mayor diferencia con las NRF consiste en que las fuerzas que las integran pueden provenir tanto de miembros OTAN como de otros países, especialmente los que forman parte de la Asociación para la Paz (PfP), y su constitución se hace caso por caso para misiones concretas. Hoy día se considera un buen complemento la NRF y se contempla que una misión de este tipo pueda pasar a ser una CJTF. No ocurre lo mismo a la inversa, pues se considera que existirían problemas de interoperabilidad, reticencias al intercambio de información y diferencias en el proceso de toma de decisiones.

 

Como desarrollo de la Iniciativa de capacidades de Defensa lanzada en la Cumbre de Washington de 1999, se aprobará en la Cumbre de Praga de 2002 el llamado Compromiso de Capacidades de Praga, que establece nuevas prioridades divididas en cuatro bloques:

 

-               Mejora de la defensa contra ataques nucleares, químicos y biológicos, así como de la población civil y las fuerzas militares.

-               Garantizar las comunicaciones (C2, mando y control) y la superioridad de la información.

-               Mejorar la interoperabilidad y la eficacia en el combate de las fuerzas desplegadas.

-               Favorecer el despliegue rápido y el apoyo logístico de las fuerzas en combate.

 

Las decisiones adoptadas en Praga concluyen con una reorganización de la Estructura de Mandos y Fuerzas que implica la obligación de reducción de las plantillas de personal en un 30%. Con esto se realiza una revisión de toda la estructura de mandos que puede conducir a la eliminación o transformación de varios cuarteles generales. Sin embargo, se mantiene el déficit crónico de oficiales que afecta a la estructura de mando de la OTAN.

 

 

En la Cumbre de Estambul de 2004 se refuerza la lucha contra el terrorismo, incluyendo los aspectos sobre Armas de Destrucción masiva. Las medidas adoptadas para hacer frente a estos riesgos fueron:

 

-               Mejora del intercambio de inteligencia a través de la Unidad de Inteligencia de Amenaza Terrorista.

-               Mejora de la respuesta ante ataques realizados con armas nucleares, biológicas, químicas y radiactivas (NBQR)

-               Protección de grandes eventos, mediante la Alerta Aérea Temprana.

-               Mejora de la lucha contra el terrorismo mediante la operación Active Endeavour, iniciada en octubre de 2001 como respuesta a los ataques del 11-S para prevenir el movimiento de terroristas y de armas de destrucción masiva por el Mediterráneo.

-               Crear condiciones que impidan el terrorismo en los Balcanes y Afganistán.

-               Desarrollo de nuevas tecnologías y otras capacidades para combatir el terrorismo.

-               Incremento de la cooperación con los países asociados a través de la puesta en marcha del plan de Acción de Emergencia Civil.

 

 

La Cumbre de Estambul supone también un hito en cuanto a número de nuevos países que se incorporan como miembros en la que es la quinta expansión de la OTAN desde su fundación: Bulgaria, Estonia, Latvia, Lituania, Rumanía, Eslovaquia y Eslovenia. En la última Cumbre de Bucarest, se ha invitado a Albania y Croacia a comenzar las negociaciones de Adhesión. Se continúa así con la Política de Puertas Abiertas que ya ha sido defendida reiteradamente en anteriores cumbres y que encuentra su base en el artículo 10 del Tratado del Atlántico Norte:

 

“Las Partes pueden, por acuerdo unánime, invitar a ingresar a cualquier Estado europeo que esté en condiciones de favorecer el desarrollo de los principios del presente Tratado y de contribuir a la seguridad de la zona del Atlántico Norte. Cualquier Estado que sea así invitado puede ser Parte del Tratado depositando el instrumento de adhesión correspondiente ante el Gobierno de los Estados Unidos de América. Este Gobierno informará a cada una de las Partes de haberse efectuado el depósito de dicho instrumento de adhesión.”

 

Con todo, Ucrania y Georgia siguen siendo aspirantes, y como tales han sido también reconocidos en la última cumbre, debido en buena medida a la oposición de Rusia a su ingreso. Macedonia tiene como mayor problema los obstáculos derivados de su propio nombre, que tiene que resolver con Grecia para poder ser invitado formalmente a ingresar en la OTAN.

 

 

La adaptación al contexto estratégico surgido tras la Guerra Fría supuso el paso de una dinámica de confrontación a otra de colaboración y cooperación. Esto se aprecia en la creación de diferentes órganos, como el Consejo de Cooperación del Atlántico Norte^[4], cuya aparición fue el resultado de una decisión incluida en la Declaración de Roma sobre Paz y Cooperación de noviembre de 1991, y que proporcionaba un foro de consultas para el desarrollo de la confianza mutua entre miembros de la OTAN, naciones de Europa Oriental y antiguas repúblicas soviéticas.

 

En 1993 los miembros de la OTAN apoyaron proponer a los antiguos miembros del Pacto de Varsovia una asociación limitada con la OTAN. Esto se tradujo en la aprobación durante la Cumbre de Bruselas de 1994 de la iniciativa de la Asociación para la Paz, que era un programa de cooperación práctica bilateral por el que los países no miembros de la OTAN podrían ser invitados a participar en la información compartida y a intervenir en maniobras y operaciones en defensa de la paz (a través de las CJTF mencionadas más arriba). Los países miembros de la Asociación se comprometían además con los principios democráticos en que se fundamenta la Alianza y elaboraban y aprobaban conjuntamente con ella un Programa de Asociación Individual. Con el paso de los años, la Asociación para la Paz ha ido concentrándose más en las cuestiones operativas y se ha adoptado un Concepto de Capacidades Operativas para desarrollar una cooperación más estrecha basada en cuestiones militares. También se ha desarrollado un marco político-militar para potenciar las consultas con los países socios cuando surja una crisis que pueda precisar el despliegue de tropas de mantenimiento de la paz.

 

En la Cumbre de Bruselas de 1994, la OTAN estableció, tras la propuesta de España, el Diálogo Mediterráneo con países socios de la ribera sur para ayudar a la seguridad y estabilidad de la región y mejorar la comprensión mutua entre la OTAN y sus Socios mediterráneos. El número de Socios ha pasado de cinco a siete^[5], mientras que el diálogo político ha aumentado en frecuencia e intensidad, tanto en formato multilateral como bilateral, y las actividades de cooperación han aumentado considerablemente. Éstas se engloban en un Programa de Trabajo anual que abarca muy diversos campos: información, planes de emergencia civil, ciencia y medio ambiente, gestión de crisis, política y estrategia de defensa, armamento ligero y de pequeño calibre, acción global contra las minas, proliferación y un programa de cooperación militar. Sin embargo,  el Diálogo no ha podido alcanzar todavía su pleno potencial debido a las diferencias entre los puntos de vista de los Aliados sobre la forma de desarrollar ese potencial, y entre los Socios Mediterráneos sobre lo que esperan en última instancia del Diálogo y el grado de cooperación con la OTAN que están dispuestos a alcanzar.

 

Durante la Cumbre de Estambul de 2004, los países miembros de la Alianza deciden elevar el Diálogo Mediterránea a la categoría de una verdadera asociación y lanzan la Iniciativa de Cooperación de Estambul con países de la región del Gran Oriente Medio^[6]. Esta iniciativa supone una oferta para participar en actividades de cooperación para la seguridad prácticas en áreas tales como la lucha contras la armas de destrucción masiva, el contraterrorismo, formación y educación, participación en ejercicios de la OTAN, promoción de la interoperabilidad militar, planificación de emergencias civiles y catástrofes, etc.

 

En relación a Rusia, la firma del Acta Fundacional sobre las Relaciones Mutuas, Cooperación y Seguridad entre la Federación Rusa y la Alianza durante la Cumbre de París de mayo de 1997, donde se declara que la OTAN y Rusia ya no son adversarios y se establece un Consejo Conjunto Permanente^[7], refleja la certeza de que las relaciones con Rusia son un elemento clave para la seguridad y estabilidad del área euro atlántica.