Bush, Europa y España

por GEES, 2 de febrero de 2001

Sumario ejecutivo
 
Cuando Bush hijo se decidió a ser el candidato presidencial republicano, los aliados europeos criticaron al unísono su candidatura, ya que le encontraban falto de experiencia política, carente de perspectiva internacional y sin las necesarias cualidades diplomáticas de un presidente. No parecía un candidato a la altura de las circunstancias del mundo del Siglo XXI. En el momento de su juramento como presidente, los ánimos son bien distintos: Bush Junior se ha rodeado de importantes personajes cuya talla política e intelectual es intachable, desde su Vicepresidente, Dick Cheney, a su Asesora para Seguridad Nacional, Condoleezza Rice, pasando por el Gral. Colin Powell al frente del Departamento de Estado y Donald Rumsfeld en el Pentágono. Se trata de un equipo cohesionado y coherente, pero formado y experimentado en los años de la guerra fría, no en las circunstancias grises del mundo actual, acostumbrado a imponer sus criterios y a no ceder en lo que consideran sus intereses estratégicos. El temor europeo, pues, no es ya la inconsistencia o inexperiencia del equipo en temas de seguridad y defensa, sino todo lo contrario, su criterio firme y su voluntad de ser hiperpotencia. No es que no tengan ideas, sino que las que enseñan no gustan en este lado del Atlántico. De hecho, las primeras declaraciones de los nuevos altos cargos de la Administración Bush, ya apuntan serias divergencias con sus aliados en diversos frentes. Este apunte trata de dibujar algunos de ellos y de cómo los europeos deberán aprender a convivir con la nueva administración americana.
 
Puntos de fricción
 
1.- La National Missile Defense de la discordia
 
Todo el nuevo equipo es decididamente partidario de avanzar hacia un despliegue, cuanto antes, de sistemas de defensa antimisiles balísticos. Se prometió durante la campaña y se ha recordado tanto en los testimonios para las nominaciones como en los discursos de toma de posesión. Como afirmó Donald Rumsfeld en el Senado, el pasado 12 de enero, 'una disuasión creíble no puede basarse exclusivamente en el castigo a través de la represalia masiva. Tiene que garantizarse mediante la combinación de armamento nuclear ofensivo y medios no nucleares de defensa (...), por eso los Estados Unidos deben desarrollar las capacidades para defenderse de los misiles.'
 
Clinton había fijado en cuatro los criterios para poder tomar una decisión sobre el futuro despliegue de un sistema antimisiles: que existiera una amenaza creíble y real; que fuera tecnológicamente viable; que su coste fuese asumible; y que no generara problemas insuperables con los aliados y con terceros países, como Rusia. La voluntad del nuevo equipo es más arrojada y en la práctica, sin negar explícitamente los criterios anteriores, sólo se fija en las dificultades técnicas. El propio Rumsfeld ya había apadrinado en 1998 un famoso informe parlamentario en el que se daba por sentado que la amenaza balística contra suelo americano era real e iría en aumento, y no ha cambiado de opinión.
 
Es cierto que aunque los nuevos líderes así lo quieran, no es posible adelantar el despliegue de los sistemas de defensa antimisiles, primero porque las tecnologías deben ser ensayadas y no parecen estar del todo maduras para un despliegue inmediato; en segundo lugar, porque las instalaciones exigen una preparación y nuevas construcciones que también se llevarán su tiempo. Por todo ello, es posible que el calendario de desarrollo de la fase inicial de la NMD no comience sino en el 2003 y no antes.
 
En cualquier caso, este impasse no puede ser tranquilizador para los aliados, que en bloque ven en el proyecto de la NMD un gran motivo de preocupación. Mientras se sientan las bases tecnológicas y se construyen las instalaciones, los Estados Unidos deberán hacer dos cosas en el frente diplomático: la primera, denunciar el Tratado ABM firmado con la entonces URSS en 1972; y la segunda, lograr el apoyo o la aquiescencia de algunos aliados, como el Reino Unido e Islandia, para integrar en el sistema de alerta y seguimiento de la NMD determinadas instalaciones, como los radares estratégicos de Flyingdales y Thule.
 
En gran medida que Washington consiga lo segundo depende de cómo se haga lo primero, pues el gran temor de los aliados europeos no se deriva de los sistemas antimisiles per se, sino de la gestión con Rusia de la revisión o abrogamiento del Tratado ABM. Si la reacción rusa es negativa, como parecen indicar todas las declaraciones emanadas del Kremlin, los europeos temen una nueva carrera armamentística y, sobre todo, que se abra una brecha en su vulnerabilidad frente a Rusia y respecto a los Estados Unidos. El Tratado ABM les garantizaba una cierta igualdad en los riesgos con los que asumían los americanos y un sistema para mantener dentro de unos límites el esfuerzo armamentístico estratégico, ambas cosas, se teme ahora, volverían a plantearse si no se consigue el consenso con Moscú.
 
A pesar de que desde la nueva administración americana se habla de que los Estados Unidos 'ejercerán su poder sin arrogancia', las declaraciones ante el Senado del nuevo Secretario de Defensa, no dejan lugar a dudas: 'El Tratado ABM es historia pasada. Una vez que los rusos comprendan que los Estados Unidos son serios sobre esto y sobre su intención de desplegar el sistema, aceptarán esta realidad'.
 
Respecto a los aliados, Condoleezza Rice habla de escuchar las preocupaciones de los miembros de la OTAN, aunque en el tema de la NMD, el compromiso es de hablar y de llegar a un acuerdo cuando sea posible, pero no de frenar a los Estados Unidos si no hay acuerdo. Por eso, el tema de la NMD será un asunto altamente divisivo en el seno de la Alianza. A diferencia de Clinton, Bush está decidido a seguir adelante con el plan y sus aliados de la OTAN no disponen de la influencia suficiente para poder cambiar su decisión. Tal vez puedan defender la elaboración de un nuevo Tratado ABM y no la desaparición radical del antiguo, pero al final, sólo les quedará aceptar la política de Bush y la NMD a regañadientes. El empeño republicano en este tema es demasiado fuerte.
 
2.- Multilateralismo vs. Unilateralismo
 
Si en algo coinciden de manera natural todos los altos cargo del equipo de Bush es en su creencia en que nada debe constreñir las opciones de los Estados Unidos en el mundo. Tras una larga experiencia, desde los años 60, de dar carta de naturaleza a las relaciones internacionales a través de convenciones y tratados, política institucionalista en la que creen a pie juntillas todos los europeos, de Washington afloran ahora las ideas acerca del respeto a los textos contractuales firmados en el pasado. El caso del Tratado ABM, antes mencionado, resulta paradigmático, pero hay más. Para empezar, la propia modificación del ABM afectará al Tratado de desmilitarización del espacio exterior de 1968 y que ha servido, hasta ahora, para regular y limitar las capacidades antisatélites. Es impensable que un sistema que depende en buena medida de las comunicaciones que se transmiten por satélite, no vuelva el espacio un lugar ideal donde volverlo vulnerable.
 
Por otro lado, tanto desde la Casa Blanca como desde el portavoz republicano en el Congreso ya se ha anunciado que se opondrán a la ratificación del CTBT, así como la entrada en vigor de la decisión de Clinton de aceptar, en la última semana de su mandato, la jurisdicción del Tribunal Penal Internacional. De la misma forma, el Pentágono continua con su oposición a la Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersona.
 
En fin y en otro orden de cosas, Bush también se opone a la convención de Kyoto sobre emisiones de gases a la atmósfera y querrá seguir disminuyendo su contribución a las Naciones Unidas, cuya cuota ha sido cubierta en un 3% de manera desinteresada por el magnate de la comunicación Ted Turner en un paso que abre la puerta a la privatización de la política exterior.
 
Podría decirse que en la única medida multilateral en la que confían los hombres del presidente Bush es en la política de sanciones contra los estados rebeldes y, más concretamente, contra Irak. Tanto Colin Powell como Rumsfeld ya han declarado que intensificarán las medidas de presión contra Saddam Hussein -lo que no es de extrañar en un equipo que se formó en el Golfo. Pero esta creencia no deja de ser una nueva brecha con los aliados, donde ya se hablaba abiertamente de levantar el embargo a Irak.
 
3.- La OTAN tras Kosovo: hacia una nueva distribución del trabajo
 
George W. Bush no aspira a que los Estados Unidos jueguen el papel de gendarmes del mundo, ni siquiera lo quiere. Su actuación exterior pasa por una profunda revisión de los principios y criterios que han guiado la política clintonita de intervención en pos de la democracia, la ayuda humanitaria y la estabilidad internacional. Como reconoció Colin Powell en el testimonio senatorial para su nominación, el pasado 17 de enero, 'no tenemos la inclinación de que nuestra nación se retire del mundo y se convierta en una fortaleza de proteccionismo o en una isla de aislacionismo. América debe estar involucrada en el mundo. Pero tenemos que involucrarnos de acuerdo con nuestros intereses nacionales y no de una forma azarosa que parece más dictada por la crisis del día que un diseño serio y riguroso de nuestra política exterior'.
 
Esta filosofía de base se concreta en una nueva atención hacia Asia (y China en particular) y Africa y un descenso relativo de la atención a Europa. Igualmente se concreta en una revisión de los principios que deben guiar las intervenciones militares y, sobre todo, en un nuevo reparto de la contribución a las mismas o, si se prefiere, en un nuevo esquema de división internacional del trabajo entre América y sus aliados.
 
Una de las primeras y más polémicas señales ha sido la posibilidad de que Estados Unidos retire sus tropas de la zona de los Balcanes, como producto de esta revisión estratégica de los compromisos norteamericanos. Tanto el presidente, como su Asesora para temas de seguridad nacional así se han manifestado y ni el secretario de Estado ni el Secretario de Defensa lo han desmentido, sólo han dicho que se tratará de una retirada siempre negociada con los aliados europeos.
 
Que Estados Unidos reduzca su presencia en misiones de paz no es más que la lógica consecuencia de la doctrina Powell, expresada ya en la crisis del Golfo en 1991, y según la cual las tropas americanas sólo se destacarán en el extranjero cuando los intereses americanos estén en juego, se posea una fuerza contundente para garantizar una rápida victoria, y se fije un estricto límite temporal a la presencia en el teatro de operaciones. Es más, recoge el generalizado clamor entre los altos mando militares que no ven con buenos ojos su dedicación a tareas de policía y como fuerzas de paz y que preferirían concentrar sus esfuerzos en el entrenamiento para contingencias mayores, más tradicionales. Condoleezza Rice lo ha condensado estupendamente al afirmar que 'no tenemos la 82 brigada paracaidista para llevar a los niños kosovares a la escuela'. En otras palabras, la reconstrucción o la construcción de las naciones fallidas no es una misión militar.
 
A los Estados Unidos de Bush les encantaría quedarse como la fuerza encargada de luchar las guerras propiamente dichas y que sus aliados hiciesen frente a las contingencias menores, como las misiones de paz. En todo caso, su posible participación en las mismas estaría más en la línea de lo que ocurrió en Kosovo: contribuir con los elementos más avanzados tecnológicamente, como la aviación y la misilística, y que los europeos corran con las operaciones terrestres.
 
Sea o no posible y creíble esta nueva distribución del trabajo, el mero planteamiento de una posible reducción o retirada norteamericana de los Balcanes supone ya un motivo de fuerte discusión en el seno de la Alianza, donde la doctrina costosamente forjada en estos años, era la de 'all in, all out', pero en un momento como en el actual donde los europeos no ven salida a su continuada presencia en la zona. En todo caso, se trata de un serio aviso desde Washington para que los aliados europeos hagan más en su zona de influencia inmediata.
 
Para complicar aún más la atmósfera, este debate se desarrollará sobre el telón de fondo de las heridas atlánticas abiertas durante y tras la guerra de Kosovo. En plena campaña aérea, 'Allied Force', destacados miembros europeos criticaron la forma de planificar y conducir las hostilidades. Ahora la polémica surge tras saltar a la luz pública la posibilidad de que un 'síndrome de los Balcanes' esté golpeando a soldados de la KFOR como consecuencia, entre otras cosas, de la munición de uranio empobrecido con la que los americanos bombardearon buena parte de Kosovo. Las acusaciones de ocultación de la información y unilateralismo americano han vuelto a estar a la orden del día.
 
4.- OTAN vs. PESCD
 
La gran paradoja de la Administración Bush junior es su aliento a que los aliados realicen un redoblado esfuerzo en defensa, pero su negativa a aceptar que éste pase por estructuras al margen de la OTAN. La incomprensión respecto la actual dinámica de la Unión Europea y la creación de una política de seguridad y defensa común, es patente. Afirman que sólo apoyarán aquellas medidas que refuerzan la OTAN y que la PESD, en palabras del Donald Rumsfeld, 'podría mermar la capacidad de la OTAN para garantizar una defensa colectiva eficaz'.
 
El temor último, no obstante, no es una disminución de las capacidades militares aliadas, sino la perspectiva de que la UE, una vez que cuente con los mecanismos de decisión apropiados y con una fuerza de intervención, se constituya en un competidor político global de los Estados Unidos. Lo que está en juego, por tanto, es el proyecto político de la UE, algo a lo que los europeos están comprometidos de lleno.
 
El problema es que la política de Bush al respecto puede enfatizar su aspecto negativo de rechazo, lo que aglutinaría aún más a los europeos en torno a su proyecto común, o puede pasar por pretender que sus aliados gasten más en los programas contemplados en la Iniciativa de Capacidades de Defensa, de tal forma que se agoten sus fondos para otras aventuras ajenas a la OTAN. Si consigue la ayuda del tradicional aliado de los Estados Unidos, Inglaterra, puede lograr un parón en el proyecto europeo en los próximos meses, aunque eso radicalice la política francesa antiamericana.
 
En cualquier caso, el conflicto está servido, porque lo más probable es que la UE ahonde en su política de seguridad y defensa y que una vez tenga operativa la fuerza, ésta necesite y exija un papel operativo y los medios adecuados para que pueda funcionar con autonomía.
 
5.- Industria de defensa: ¿Colaboración o competición?
 
Muy vinculado al futuro del proyecto político y militar europeo se encuentra el tema de la base industrial de la defensa. Por primera vez en muchos años, las empresas europeas del sector de la defensa cuentan con el know-how y los productos capaces de competir satisfactoriamente con los americanos, al menos en ciertos nichos. Los procesos de consolidación y de reestructuración así han acabado permitiéndolo, lo cual debería ser una noticia positiva para la comunidad atlántica, ya que permitiría, de facto, un proceso global más competitivo desde el punto de vista del consumidor, y también un nuevo diálogo transatlántico empresarial en pie de relativa igualdad y no, como hasta ahora, de práctica supeditación europea.
 
De hecho, la completa racionalización de la base industrial europea exigiría un redoblado diálogo entre empresas de ambas orillas del Atlántico pues, ante un mercado estrecho e inelástico, con demanda de productos sofisticados y muy caros, sólo el mercado global puede garantizar el éxito empresarial, de ahí que las alianzas estratégicas sean cada vez más relevantes.
 
El equipo de Bush es un declarado partidario del libre comercio (lo cual no deja de representar otra fricción añadida con la UE), con la excepción del sector defensa. Los grandes grupos industriales europeos están creados o están creándose y su interés por invertir y participar en empresas americanas del sector es innegable. Si los Estados Unidos de verdad no quieren caer en una rivalidad dañina entre 'fortalezas', deberían comenzar a derrumbar las principales barreras a la formación de conglomerados transatlánticos, pues de lo contrario el resultado sólo puede ser empobrecedor para ambas partes y muy dañino para el diálogo político.
 
Bush junior y España
 
La presencia exterior de España ha estado íntimamente ligada a los Estados Unidos desde la firma del Convenio de defensa mutua en 1953. Una vez que nuestro país es ya miembro normalizado de la escena internacional, parte de las instituciones multinacionales, fiel aliado en las organizaciones de seguridad, y parte activa en la Unión Europea, cabía pensar en el replanteamiento de la relación con Washington, asimétrica y desigual.
 
En los últimos tres años, además, el Pentágono había mostrado su creciente interés en revisar el Convenio para permitir una mayor utilización de sus instalaciones en la base de Rota y lograr, así, una mayor capacidad de proyección de fuerzas hacia otras regiones del mundo, desde el Golfo, al Cáucaso pasando por Centro África.
 
De ahí que el Gobierno español estimase que se daban las circunstancias en ambos lados para iniciar una nueva fase de diálogo más satisfactorio para España. Diversas circunstancias fueron retrasando el proceso de conversaciones hasta este mismo año 2001, en el que ambos países han hecho pública una declaración conjunta en la que, por parte americana, se viene a decir que España es una nación que se cuenta entre las mejores aliadas de Norteamérica, por lo que se institucionalizan un entramado de diversas reuniones anuales, desde el nivel de Presidentes al de ministros de defensa.
 
Desde ese punto de vista declaratorio, el Ministerio español de Asuntos Exteriores puede sentirse satisfecho. Sin embargo no deja de resultar sorprendente que esta declaración política se firme con la Administración americana saliente, precisamente en el último acto oficial de la Secretaria de Estado Madelaine Albright. Sólo se explica porque el Gobierno español temiera un endurecimiento por parte del nuevo equipo que dificultara la declaración o sus términos, pero si eso fuera verdad, ¿de qué serviría la palabra de Clinton frente a la de Bush?
 
Por otro lado, el activo más importante de España no son las posibles coincidencias con la política americana hacia Oriente Medio o Iberoamérica, por citar dos ejemplos, sino la base de Rota y lo que su utilización representa para las fuerzas armadas americanas, particularmente la USAF. Si no hay una revisión estratégica radical que haga pensar lo contrario, esa importancia se mantendría bajo la presidencia de Bush. ¿Por qué no negociar con el nuevo equipo entonces?
 
Bush Junior, prolongando su visión, quiere substancia, no retórica. Afortunadamente para nosotros, España la tiene, pero hay que pasar de las palabras y reuniones a los hechos. Estos, en cualquier caso, no deben entrar en contradicción con la apuesta europeísta, pues ésta, y no otra, es la auténtica plataforma internacional para España.
 
Conclusión

El problema, finalmente, no es que Bush junior no cuente con la experiencia y la visión que se le puede exigir al mandatario de la única superpotencia mundial, su perspicacia política o la sombra de su padre, le ha llevado a rodearse de gente que la tiene de sobra. No obstante, el equipo de la nueva administración americana asusta porque muchos de sus pesos pesados obtuvieron sus cualificaciones luchando contra 'el imperio del mal' en plena guerra fría y las virtudes y destrezas que entonces mostraron pueden muy bien no corresponderse con lo que el mundo necesita hoy en día.
 
Solo el tiempo dirá si esos hombres y mujeres han sabido adaptarse a las nuevas circunstancias. En todo caso, los primeros meses de cualquier nueva administración, máxime tras un cambio esperado ocho años, no son los mejores para dar muestras de flexibilidad, adaptación a la realidad y concesiones. De ahí que sea probable un enrarecimiento, en el mejor de los casos, del diálogo transatlántico. Puntos potenciales para la fricción, como se ha expuesto anteriormente, hay de sobra y una mala gestión de la agenda diplomática pueden llevar a serias disputas en el seno de la Alianza.
 
En el caso español, en concreto, el Gobierno se mueve entre la solidaridad europea y la relación especial, que no privilegiada, con los Estados Unidos. Pero más allá de la retórica tendrá que saber encontrar elementos de sustancia con los que dialogar con Washington. La utilización de las bases y el Convenio es uno de ellos.