Adjudicaciones radioeléctricas: la excusa del interés público
No es la primera vez que esto ocurre. El reparto de licencias radioeléctricas siempre está acompañado de polémica, puesto que en casi todos los procesos de adjudicación se observa la alargada mano del gobierno autonómico de turno.
En 2009, el reparto que se hizo en Extremadura de radios en pleno mes de agosto también dio que hablar: la Junta de Extremadura otorgó ocho licencias a la SER y siete a Kiss FM, mientras que la COPE y ONDA CERO obtuvieron tres respectivamente.
En mayo de 2007, El País aseguraba que Jaume Matas (PP) – entonces presidente de Baleares- había adjudicado cuarenta y cuatro licencias de radio a medios afines.
En 2008, Unidad Editorial – El Mundo- publicaba una noticia en la que acusaba al tripartito catalán de no permitirle explotar ninguna de las ochenta y tres nuevas licencias para emisoras de Frecuencia Modulada (FM) que salieron a concurso en Cataluña.
Se podría poner algunos ejemplos más. ¿Dónde está el quid de la cuestión? Está en que el espectro radioeléctrico es de titularidad pública.
¿Cómo puede solucionarse? Hay quienes defienden que el espectro radioeléctrico debería privatizarse. Una buena solución que tiene mucho sentido.
1. Mal desde el principio
La radio española ha estado en proceso de cambio en los últimos treinta años. Las frecuencias se han multiplicado, a la vez que se han concentrado en los grandes grupos, tanto estatales y autonómicos- es decir, públicos- como en los grandes grupos de comunicación, en detrimento de las radios independientes y locales, que antes o después, acaban asociándose- o más bien, acaban siendo fagocitadas- por holding públicos o privados.
El reparto de la radio en España sigue guiándose por los parámetros del franquismo: concesiones a particulares o a empresas afines, y ahora también, a empresas de titularidad pública autonómica.
Los diferentes procesos de adjudicación de licencias radiofónicas han generado denuncias ante los tribunales, intensos debates parlamentarios y polémicas de toda índole aireadas en la prensa, generalmente, del medio que ha salido perjudicado. Estos procesos de adjudicación levantan sospechas de falta de transparencia, de partidismo o amiguismo desde que UCD otorgara las primeras concesiones del régimen democrático en 1981.
La radio española está sufriendo un proceso de concentración favorecido por la flexibilidad de las Administraciones a la hora de hacer cumplir los límites legales a la propiedad, e incluso, la aprobación posterior de algunas operaciones de compraventa. Como ejemplo, se puede tomar el penoso proceso que se llevó cuando la Cadena SER se hizo con las emisoras de Antena 3 Radio, uno de los procesos más sonrojantes que se conocen, donde unos y otros lo hicieron lo peor posible. El colofón, el cambio normativo introducido a través de la Ley 10/2005 (BOE, 15-06-2005), en la que el Gobierno Socialista presidido por Zapatero aprovechó una reforma que afectaba a la televisión privada para ampliar los límites al control de concesiones radiofónicas, con la excusa de solucionar el problema –así lo definió el presidente Zapatero– creado por la integración de Antena 3 y la cadena SER en el holding Unión Radio.
La escasez del espectro radioeléctrico sigue siendo la mejor excusa para que la adjudicación de frecuencias sea pública en todo el mundo. Las leyes de Telecomunicaciones responden a esta premisa, cuando lo más idóneo sería liberalizar el mercado de frecuencias, basándose en principios puramente económicos. Ello supondría un auge espectacular de la industria de las telecomunicaciones, el aprovechamiento de las bandas sería mayor y se generaría un verdadero mercado en competencia. Los consumidores saldrían ganando.
Probablemente, la gestión de las frecuencias sería más eficiente y cada cual sería libre de reclamar y concursar por una frecuencia que estuviera vacía. Algo parecido pasa en Guatemala, si la frecuencia está desocupada y nadie la reclama, ésta se adjudica gratuitamente de forma automática. Si hay más de un interesado, se adjudica mediante subasta. La licencia de usufructo dura 15 años y se renueva automáticamente con sólo pedirlo, sin ningún gasto adicional.
Esta manera de proceder echaría por tierra la teoría de que, al tratarse de un bien escaso, alguien debe velar por su reparto equitativo, cosa que no ocurre con ningún otro bien. ¿Acaso el petróleo, que es un bien escasísimo, es considerado como un bien que debe adjudicar el Estado? Otra cosa es que el oro negro se ubique principalmente en países donde la democracia y el respeto a las mínimas reglas del juego brillen por su ausencia. La escasez no exige la nacionalización.
Tampoco la manida pluralidad. Como ocurre en el debate de la televisión pública, desde estas líneas se lleva demostrando hace tiempo que no es excusa para su existencia, ni mucho menos, el argumento de servicio público.
2. El proceso en España
Se rige principalmente por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT): establece que los Estados deben organizar el uso de las frecuencias radioeléctricas para cumplir con la disciplina internacional en la materia. La UIT y la mayoría de organismos versados en ello consideran que los Estados son los mejores garantes de la distribución de un bien escaso como es el espectro radioeléctrico, por la necesidad de asegurar que la utilización de las frecuencias radioeléctricas sea de tal modo que el uso por un sujeto no perjudique al que otro pudiera realizar.
Además, son contemplados como garantía para salvaguardar la relación entre el uso de dicho recurso y el ejercicio de derechos como la libertad de expresión y el derecho a la información. No obstante, no todo el espectro se considera de dominio público por diversas circunstancias, que tienen que ver con la necesidad de exclusividad, seguridad, etc.
En España, es el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo quien tiene competencia sobre la materia, su adjudicación y definición en cuanto si es de dominio público o no. Así, el espectro queda clasificado de la siguiente manera:
Uso común: la utilización en aquellas bandas, sub-bandas, canales y frecuencias que se señalen en el Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias (CNAF)[ii] como de uso común. Conlleva la obligación de soportar interferencias de otros usuarios. Permite una tolerancia de emisiones de otros usuarios no excluyentes.
Uso especial: la utilización de aquellas bandas, sub-bandas, canales y frecuencias que se señalen en el CNAF como de uso compartido, sin exclusión de terceros, no considerado como de uso común. Tendrán la consideración de uso especial del dominio público el del espectro radioeléctrico por radioaficionados y otros sin contenido económico, como los de banda ciudadana.
Uso privativo: fundamentalmente la televisión. Comporta el derecho a no soportar interferencias y, en definitiva, a no compartir una frecuencia.
3. Legislación ad hoc
En España, el régimen jurídico de las licencias audiovisuales se recoge en la Ley General de Comunicación Audiovisual[iii]. Para algunos aspectos, como es el caso de los concursos para la concesión licencias, esta Ley establece que “se regirán por la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas, en lo no dispuesto por la presente Ley”. Es decir, que de entrada, el Estado considera que se trata de un préstamo de algo suyo en régimen de alquiler.
El Título III de la Ley, en el capítulo primero asegura que “los servicios radiofónicos, televisivos y conexos e interactivos son servicios de interés general que se prestan en el ejercicio del derecho a la libertad de empresa, en régimen de libre competencia y dentro de un mercado transparente y plural”. La realidad va por otros derroteros.
Otra de las curiosidades de la Ley es que la adjudicación de licencia lleva aparejada la concesión de uso privativo del dominio público radiofónico de conformidad con la planificación establecida por el Estado. Dentro de esta planificación está la propia tecnología, que debe responder al mejor aprovechamiento del dominio público del espectro. Ello no quiere decir que un concesionario pueda establecer mejoras por su cuenta, ni beneficiarse de las que se establezcan si no se pasa por caja. En ningún momento podrán rebasarse las condiciones especificadas en la licencia, en el caso de que la tecnología permitiera ampliar el número de canales. Si el régimen de licencias se estableciera de acuerdo a las leyes del mercado, una vez que un concesionario obtuviera una licencia, podría utilizar la tecnología que más le conviniera.
En aras del pluralismo, La Ley también es meridiana: establece porcentajes del cincuenta por ciento para que una persona física o jurídica no pueda controlar directa o indirectamente las licencias administrativas de un servicio de radiodifusión que coincida sustancialmente en el ámbito de su cobertura. Nunca podrá controlar más de cinco licencias en ese ámbito.
Dos botones de muestra que comentamos al comienzo de este análisis: en el reparto llevado a cabo por la Junta de Extremadura el 14 de agosto de 2009, la SER se hizo con ocho licencias y Kiss FM con siete. En el proceso denunciado por Unidad Editorial en 2008, el gobierno que preside José Montilla el Grupo Godó obtuvo 17 concesiones; el Grupo Planeta, ocho; El grupo Flaix doce y la cadena SER nueve.
En el texto de la Ley, se desprende que en principio, ni Comunidades Autónomas, ni personas físicas o jurídicas pueden aprovecharse de circunstancias de clara desigualdad de condiciones, controlando el cuarenta por ciento del total… pero también se dice que “a la hora de contabilizar estos límites no se computarán las emisoras de radiodifusión sonoras gestionadas de forma directa por entidades públicas”. Es decir, que a los efectos, los entes públicos de radiodifusión pueden controlar cuanto quieran a través de todos los repetidores que haga falta.
Existe un vacío legal en España en cuando a las denominadas radios libres [iv] y comunitarias que surgieron a principios de los años ochenta aprovechando precisamente la ausencia normativa al respecto. Salvo excepciones como Ràdio Klara (Valencia) o Radio Escarvia (Segorbe), ninguna tiene licencia de emisión. Algunos medios de esta naturaleza han presentado a concursos de licencias ocasiones sin éxito, generalmente por su contenido radical, además de la poca fuerza y apoyo con el que cuentan al primar la fortaleza del grupo que se presenta a concurso en un escenario de escasez de espectro.
Aunque la Ley General de la Comunicación Audiovisual actual es la primera en reconocer al llamado Tercer Sector de la Comunicación, se observan puntos a favor y en contra de estas radios libres, de manera que cada radio de esta naturaleza tendrá que pleitear por su cuenta y esperar a que el juez de turno le la razón o no. Los puntos que favorecen a las radios comunitarias son los siguientes:
Por un lado, la Ley reconoce el derecho de todas las personas a que la comunicación audiovisual se preste a través de una pluralidad de medios tanto públicos, comerciales, como comunitarios, a la existencia de una diversidad de fuentes y de contenidos y la existencia de diferentes ámbitos de cobertura. Esta prestación plural debe asegurar una comunicación audiovisual cuya programación incluya distintos géneros y atienda a los diversos intereses de la sociedad, especialmente cuando se realice a través de prestadores de titularidad pública y de servicios de comunicación sin ánimo de lucro.
Además, el Estado debe garantizar la disponibilidad del dominio público radioeléctrico necesario para la prestación de dichos servicios. Como la prestación de este tipo de servicios requiere licencia previa, la Ley apunta que se establecerán las condiciones que aseguren su naturaleza sin finalidad comercial, pudiendo establecerse el uso compartido de un mismo canal así como las condiciones de dicho uso. La adjudicación de la licencia lleva aparejada la concesión de uso privativo del dominio público radioeléctrico disponible para la prestación del servicio.
Sin embargo, también hay algunos puntos que perjudican a este tipo de medios, que tiene que ver con la obligación de emitir en abierto sin publicidad, pero exigiéndoles la justificación de la procedencia de sus fondos “así como el desglose de gastos e ingresos, si los hubiere. La autoridad audiovisual establecerá un sistema de evaluación de gestión financiera y un registro específico para el depósito de su memoria económica. Sus gastos de explotación anuales no podrán ser superiores a 50.000 euros en el caso de la radio”. Es claro que no tiene sentido poner medidas en cuanto al presupuesto de una actividad que se presta privadamente al cien por cien. “Las entidades titulares de los servicios de comunicación audiovisual sin ánimo de lucro deberán acreditar el pago de cuantos derechos, cánones o tasas se deriven de su actividad.”
4. Lo de siempre
Cada vez quedan menos argumentos para justificar la prestación de servicios públicos en el ámbito de la comunicación de la índole que sea, puesto que, como decimos siempre en estas líneas, la propia evolución social hacia la era de la comunicación libre no deja lugar para seguir defendiendo el papel de los Estados en cuanto a garantes de la equidad, pluralidad y servicio público, en el caso que nos ocupa, del espectro radioeléctrico, cuando cualquiera puede emitir directamente por Internet.
La experiencia a lo largo y ancho de nuestro mundo es que este papel de árbitro adjudicado a los estados por parte de los organismos internacionales no ha dado resultado, puesto que en la inmensa mayoría de los casos, las adjudicaciones están directamente relacionadas con el color de los gobiernos y las amistades con los holding privados.
Un concepto liberal sería mucho más equitativo, puesto que las leyes del mercado ayudarían a corregir equilibrios. En España, las Administraciones han favorecido la concentración mediante las concesiones directas o facilitando todo tipo de operaciones mercantiles; incluso se han ido ampliando los límites a la propiedad para legalizar las situaciones de hecho, como fue el caso de la integración entre la cadena SER y Antena 3 Radio.
No existe casi radio independiente local en estas cuatro comunidades autónomas. Sobre la radio local independiente parece pesar esa ley inexorable de que no hay sitio fuera de las grandes cadenas nacionales.
Sin duda, hay mucho por hacer y es momento de abrir el debate.
Hagan sus apuestas.