(Ponencia presentada en FAES, el 5 de noviembre de 2003)

 

 

Esta presentación parte de una incongruencia presente en nuestro sistema de defensa: el creciente protagonismo de la figura del Presidente de Gobierno en materia de defensa y la ausencia de un mecanismo formal para la elaboración, exposición y  desarrollo de su visión particular sobre estos temas. A pesar de ser el presidente el responsable, como veremos, de la dirección de la política de defensa española, no cuenta con ningún documento formal en el que elabore los criterios y objetivos de esta política. El documento de mayor rango al respecto es la Directiva de Defensa Nacional, que él sanciona, pero que es preparada por el Ministerio de Defensa con el fin de servir de guía para el proceso de planeamiento militar.

 

Por otro lado, además, el concepto y contenido de lo que hoy se entiende por seguridad internacional, bien como situación resultante de una serie de decisiones y acciones, bien como componente psicológico de una población, se ha ampliado para acomodar los nuevos retos y amenazas, como el terrorismo, por ejemplo, abriendo la seguridad, en consecuencia, a otros actores más allá de las propias fuerzas armadas. Por un lado, la naturaleza preventiva de muchas acciones exige que la diplomacia juegue un papel determinante en la producción de la seguridad e, igualmente, frente a amenazas no convencionales, otros cuerpos de seguridad del estado, tradicionalmente vinculados con problemas de seguridad interior, pasan a convertirse en garantes de la seguridad internacional ampliamente entendida. Esto es, la distinción entre seguridad internacional y seguridad interior tiende a difuminarse a la vez que las acciones de prevención conllevan un juego más dinámico y activo por parte de la diplomacia en consonancia con otras acciones de los ejércitos.

 

Precisamente en este contexto de la seguridad como un continuum y no como parcelamiento administrativo arbitrario, el Presidente de Gobierno es el mejor emplazado –tal vez el único- para poder desarrollar una visión integrada y coherente de lo que debe ser una política de seguridad global para España. Sus atribuciones y competencias y una demanda constante y generalizada para que las suma directamente requieren que el presidente elabore y difunda su visión de la seguridad, sus objetivos, requisitos y medios, así como el papel de los diversos actores para su consecución y salvaguarda.

 

Estamos convencidos de que ha llegado el momento, tras una larga etapa de maduración y creciente protagonismo en la escena estratégica, de que en España se redacte y promulgue formalmente un documento del Presidente del Gobierno bajo la rúbrica de Una Estrategia de Seguridad para España. En esta ponencia intentaremos justificar esta opción y avanzar algo de lo que podría ser su contenido.

 

 

Son varias las razones que consideramos de peso para argumentar a favor de la elaboración de un documento por el Presidente del Gobierno en materia de seguridad nacional. Básicamente, la inadecuación del marco formal actual, el protagonismo internacional del jefe del ejecutivo y los claros beneficios de ello.

 

 

Aunque mucha gente cree que el Ministro de Defensa es el responsable último de la política de defensa en España, no es exactamente así. De hecho, sus atribuciones lo son en función de una delegación por parte del Presidente del Gobierno. De acuerdo con la Ley Orgánica 6/80 de Criterios Básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar (modificada en 1984), todavía en vigor aunque clame al cielo su revisión y actualización, el Presidente del Gobierno es quien asume la dirección de la política de defensa y ordena, coordina y dirige la actuación de las Fuerzas Armadas (art. 8).

 

Este papel de máximo responsable se ve reforzado por otras competencias también definidas explícitamente en el articulado de dicha Ley:

 

·         la formulación de directivas para las negociaciones exteriores;

·         la definición de los grandes objetivos estratégicos y la aprobación de los planes que se deriven de esa definición;

·         la distribución general de las fuerzas y las medidas destinadas a proveer las necesidades de los Ejércitos.

·         y, asistido por la Junta de Defensa Nacional, a él compete, si llegara el caso, la responsabilidad de la dirección de la guerra, competencia ésta, por lo demás, no delegada legalmente en ninguna otra autoridad.

 

Es más, el papel determinante del Presidente del Gobierno queda a su vez manifiesto en lo concerniente no ya a la dirección de la política de defensa, sino en todo el entramado de la gestión de crisis. De acuerdo con la descripción oficial que el Ministerio de Defensa realiza en su página web, con el fin de asesorar y apoyar al Gobierno en su responsabilidad de prevenir y, en su caso, conducir situaciones excepcionales o de crisis, España cuenta con la Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis (CDSC) y con el Departamento de Infraestructura y Seguimiento para Situaciones de Crisis (DISSC), este último encuadrado en la Presidencia del Gobierno.

 

La Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis, creada por Real Decreto 2639/1986, parcialmente modificado por Real Decreto 1161/1995, la integran, como miembros permanentes, el presidente del Gobierno, el vicepresidente y los ministros de Asuntos Exteriores, Defensa, Economía y Hacienda e Interior. Podrán formar parte de la Comisión los demás ministros que, en cada caso y en función de los asuntos a tratar, designe el presidente del Gobierno. Asimismo, podrán ser incorporados altos cargos de la Administración y, excepcionalmente, aquellas personas que puedan prestar una contribución singular al tema que se trate.

 

La presidencia corresponde al Presidente del Gobierno, quien podrá delegar el ejercicio de esta función en cualquiera de los Vicepresidentes o en un ministro.

 

Corresponde a la citada Comisión, conforme al artículo 2 del R. D. 2639/1986, aprobar la normativa necesaria para el establecimiento de un sistema de conducción de situaciones de emergencia o crisis, tanto de carácter nacional como internacional, que puedan atentar a la vida, seguridad o bienestar de los españoles; aprobar los planes y programas de infraestructura y actuación que sean precisos para garantizar la continuidad de la acción del Gobierno y el funcionamiento normal de la vida ciudadana; y dirigir y coordinar las actuaciones encaminadas a prevenir, controlar y conducir las situaciones de crisis.

 

Por su parte, el Departamento de Infraestructura y Seguimiento para Situaciones de Crisis se integra, con rango de Dirección General, en la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno, conforme al R. D. 838/1996. Compete a este departamento auxiliar al Presidente del Gobierno en la previsión del conjunto de medidas que pudieran adoptarse para asegurar una reacción inmediata y adecuada en caso de situaciones de emergencia o de crisis.

 

En suma, tanto en tiempo de paz, como en momentos de crisis o en situación de guerra, el Presidente del Gobierno es el responsable último de nuestra política de defensa. El Ministro de Defensa, por delegación del presidente, es el encargado de la ejecución de dicha política y de la administración militar, básicamente.

 

De hecho, y de acuerdo con el art. 10 de la citada Ley Orgánica 6/80, le corresponde al ministro de defensa:

 

·         Dirigir, por delegación del Presidente del Gobierno, la política de defensa.

·         Proponer los objetivos de la política de defensa.

·         Ejercer todas las funciones que se deriven de la política de defensa que no se reserve el Presidente o que éste no delegue expresamente en un vicepresidente.

·         Elaborar, determinar y ejecutar la política militar.

·         Formular el Plan Estratégico Conjunto (PEC) y determinar dentro de él el Objetivo de Fuerza Conjunto (OFC), y elevarlos al Gobierno para su aprobación.

·         Dirigir, por delegación del Presidente del Gobierno, la actuación de las Fuerzas Armadas.

·         Supervisar el estado de adiestramiento y eficacia operativa de las Fuerzas Armadas.

·         Dirigir, por delegación del Gobierno, la Administración militar.

·         Proponer al Gobierno los programas financieros y económicos y dirigir y controlar su ejecución.

·         Dirigir y coordinar la adquisición y administración de recursos y decidir el régimen de producción y suministro de los distintos tipos de armas y material, de acuerdo con el PEC-OFC.

·         Dirigir, coordinar y controlar la política de personal de las Fuerzas Armadas, supervisando la enseñanza militar y administrando la acción social en el seno de las mismas.

·         Fomentar y coordinar la investigación científica y técnica en materias que afecten a la defensa nacional.

·         Ejercer las facultades reglamentarias y disciplinarias que las leyes le asignan.

 

También le compete aprobar las directivas operativas y logísticas necesarias para el planeamiento de las operaciones por parte de los Mandos Operativos, en desarrollo del PEC. Y, de acuerdo con lo que determina el artículo 13 de la Ley Orgánica de Criterios Básicos, coordinar la actuación del resto de los Departamentos ministeriales en materia de defensa, cuyos titulares “son responsables de la ejecución de la política de defensa en la parte que les afecte”.

 

Por otro lado, ya no se trata simplemente de una cuestión legal y formal de distribución de competencias, legitimidades y autoridad, al Presidente de Gobierno se le viene exigiendo públicamente, nacional e internacionalmente, que juegue un mayor y más visible protagonismo en materia de seguridad. El propio José María Aznar reconocía hace escasos días en su presentación en la Escuela Superior de las Fuerzas Armadas que nunca sospechó que iba a tener que decidir sobre tantas cuestiones de seguridad como presidente.  Pero en la medida en que las crisis no han dejado de sucederse en el último decenio y que en otras naciones el papel protagonista lo asumen ya los primeros ministros o los presidentes, y habida cuenta de la frenética interacción al máximo nivel político, es natural que sea la figura del Presidente de Gobierno, la imagen nacional por excelencia, a quien se le atribuyan la toma de ciertas decisiones y la responsabilidad de las mismas.

 

 

Hasta el momento, el máximo documento oficial en el que queda plasmada la orientación estratégica española es la Directiva de Defensa Nacional. Se trata de un documento preparado y elevado por el Ministro de Defensa y sancionado por el presidente de gobierno. En sus tres últimas ediciones (1992, 1996 y 2000) este documento se ha hecho público en un intento de dar a conocer a la sociedad en general las grandes líneas de la política de defensa del momento.

 

En teoría, y en la medida en que está firmado por el Presidente, éste sería el cauce lógico para dar expresión a su visión de la seguridad nacional española, pero en la práctica, la Directiva se ve lastrada por diversos elementos, de tal forma que no lo es.

 

Estos elementos limitativos se desprenden rápidamente cuando se considera la definición que el propio ministerio de defensa hace de dicho documento: según el ministerio, la Directiva de Defensa Nacional (DDN) es el documento en el cual el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Defensa, define los objetivos de la defensa nacional y expone las líneas genéricas de actuación que considera más adecuadas para alcanzarlos. Con un horizonte temporal de cuatro años, constituye la base del planeamiento de la defensa nacional y de la defensa militar, estableciendo el marco geopolítico en el que deberá desarrollarse y las metas esenciales para el mantenimiento de la estabilidad y la convivencia en paz y en libertad de la nación.

 

La primera característica de la Directiva, por tanto, es que es un documento elaborado por un único ministerio, el de Defensa y que, a pesar de la sensibilidad que sus redactores desplieguen, responde a sus intereses departamentales. Esto es, la seguridad es entendida, básicamente, como una cuestión a abordar exclusivamente desde el punto de vista de lo que los ejércitos pueden hacer por ella, al no poder plantear acciones o decisiones que afecten a otros ministerios. Esto choca de lleno con una concepción más amplia de la seguridad en tanto que resultante de diversos esfuerzos interdepartamentales. La Directiva, correctamente con su nombre, es una documento de y para la defensa, no de y para la seguridad nacional.

 

De hecho, esta naturaleza sectorial se ve reforzada por la utilidad de la propia Directiva no como documento de planteamientos estratégicos globales para la acción del Estado, sino como origen y motor del planeamiento militar. Es verdad que, teóricamente, la Directiva abre dos procesos en paralelo, el plan de defensa en cada ministerio (en qué contribuye cada uno a la defensa nacional), cuya suma se conoce como plan general de la defensa nacional; y otro, exclusivamente concerniente al ciclo de planeamiento militar. En la práctica, este segundo se impone sobre el primero, que se concibe de una manera estrecha y secundaria respecto a las prioridades de cada ministerio.

 

En cualquier caso, el factor más relevante es la naturaleza y el carácter monodimensional, unidepartamental, de la Directiva. Esto no sólo la hace escasa frente a las necesidades de la seguridad hoy, sino que le merma capacidad de proyección pública. De hecho, su impacto mediático ha sido siempre muy escaso.

 

Esto mismo ha sucedido, por las mismas razones, tanto con el Libro Blanco de la Defensa, de marzo de 2000, como con la Revisión Estratégica de la Defensa de este mismo año 2003.

 

 

Durante décadas, la seguridad nacional se asimiló a la defensa porque las amenazas a la misma eran externas y provenientes de actores estatales. Los escenarios que se contemplaban eran los de una agresión armada, con ejércitos regulares, que marchaban ocupando e invadiendo nuestro suelo o el de nuestros aliados. Durante años nuestras fuerzas armadas contemplaron como leit motiv la salvaguarda de nuestra integridad y soberanía respecto a un hipotético ataque soviético desde el Este y, sobre todo, frente a una agresión marroquí contra nuestras plazas de soberanía, toda vez que ya no se poseía el Sahara. A la amenaza compartida con los aliados había que sumar la amenaza específica contra nuestros intereses nacionales. De todas maneras, en ambos casos se trataba de una defensa reactiva y de protección de nuestro territorio.

 

Posteriormente, con el desarrollo de los conflictos civiles de los años 90 y su potencial desestabilizador regional, la seguridad internacional, una vez desaparecida la URSS, pasó a ser vista como la resultante de lograr imponer la paz y la estabilidad en estos nuevos estados fallidos. En esta fase, la capacidad de disuasión quedará difuminada por la necesidad de proyección para la ejecución de tareas humanitarias y misiones de apoyo a la paz. En estos momentos la seguridad se hará depender no tanto del empleo de la fuerza como de la actuación diplomática preventiva o, si se prefiere, de la combinación de elementos económicos, diplomáticos y militares para la prevención y gestión de crisis. El recurso a la fuerza, a la defensa, era juzgado como un fracaso de los otros instrumentos de la seguridad en un clima social que primaba siempre y sobre todas las cosas los elementos no militares de la seguridad.

 

Los ataques del 11-S abren una nueva etapa. La amenaza sigue siendo externa, aunque no estatal, pero golpea desde dentro, aprovechándose de la apertura y vulnerabilidad de las sociedades liberales. Al mismo tiempo, la posibilidad de lograr daños masivos con armas convencionales, o aún peor, el escenario de un atentado terrorista con sistemas químicos o bacteriológicos (por no mencionar radiológicos o nucleares) pone en entredicho que se pueda sostener incólume la distinción clásica entre seguridad interior y seguridad internacional. En la lucha contra el terror la única respuesta que cabe es global y multifacética, incorporando elementos policiales, judiciales, de inteligencia y militares. La seguridad depende claramente de la prevención, de la anticipación, de la gestión de las consecuencias de un ataque y, muy especialmente, de la capacidad de represaliar en cualquier parte del globo a los autores de este tipo de ataque o de aquellos que les den cobertura, apoyo o refugio. Y eso, de nuevo, exige la participación activa de Economía, Exteriores, Interior, los servicios de inteligencia, la judicatura y las Fuerzas Armadas. Seguridad y Ministerio de Defensa ya no son sinónimo.

 

Por último, y en lo que nos afecta a nosotros como nación, julio de 2002 nos trajo la sorpresa de la toma del islote de Perejil en un movimiento tan inesperado como inconcebible poniendo dramáticamente de relieve no sólo la incapacidad de la inteligencia para prever una actuación marroquí de esa naturaleza, como la quiebra, aunque fuese temporal, del sistema de disuasión sobre Marruecos.  Perejil volverá a subrayar el papel central del Presidente de Gobierno en las opciones para resolver la crisis, amén de recordarnos a todos la necesidad de estar preparados ante un cierto tipo de sorpresas.

 

En todo caso, la extensión del contenido del concepto de seguridad es algo imparable y el Presidente del Gobierno es el mejor emplazado para dar coherencia nacional y exigírsela a los ministerios y actores involucrados en su salvaguarda.

 

 

En primer lugar, otorgaría una clara consistencia y coherencia, transmisible y exigible de igual manera a todos los ministerios y organismos involucrados, ayudando a superar divisiones administrativas hoy caducas. De hecho, la propia elaboración de un documento así favorecería la aparición de un pensamiento y una planificación a largo plazo hoy inexistente en los ámbitos políticos de la Administración y forzaría una clara separación entre programación (la actividad común hoy) y planeamiento estratégico.

 

Pero es más, desde el punto de vista externo a la Administración, la elaboración por el Presidente de una estrategia de seguridad nacional le conferiría automáticamente una proyección y visibilidad no lograda hasta ahora por ningún documento de Defensa. Esto podría ser utilizado no sólo cara a nuestros socios y aliados, sino, sobre todo, como impulso de una mayor conciencia pública sobre los temas y requerimientos de la seguridad, así como plataforma para profundizar en el debate estratégico en España.

 

Por otro lado, si se le otorgara un carácter repetitivo a dicho documento, tal y como sucede en otros países, podría dar lugar a un debate parlamentario, aumentando el perfil de las Cortes en los temas de seguridad y defensa. Si de verdad se cree en que una democracia sana conlleva una vida parlamentaria intensa, la presentación como información y para debate, de un documento de estas característica nos parece imprescindible, por mucho que pueda complicar su redacción.

 

 

 

El término estrategia puede ser interpretado aquí de dos maneras, ambas complementarias: la primera, en su acepción más clásica, como la ordenación de unos medios determinados para la consecución de unos fines; la segunda, en su valor jerárquico, entendiendo por estratégico lo más general y al mismo tiempo importante. En ese doble sentido, podríamos intercambiar el concepto de estrategia por el de política, en la idea de que de lo que trata este documento es de la correcta selección y utilización de los medios a disposición del estado y la nación para la obtención de la seguridad, lo que implica una decisión política.  Decidir, efectivamente, qué es un asunto de seguridad nacional o qué no lo es, responde a una determinación política, aunque está en función de la autoridad que realiza ese juicio o evaluación. Nosotros estamos convencidos de que es el máximo responsable del ejecutivo la voz más autorizada y legitimada para realizar dicha consideración.

 

En cualquier caso, nos parece más relevante la discusión sobre los otros dos términos, seguridad y nacional.  Para empezar, es imprescindible que este documento trate de la seguridad y no de la defensa y que aquélla se entienda y explique no sólo como una condición física –la protección del territorio nacional- sino como la conjunción de elementos dispares, de lo económico a lo moral pasando por lo militar; de alcance geográfico difuso, pero no limitado por las fronteras nacionales; y como el resultado de un proceso activo y anticipatorio que hay que sostener con un esfuerzo sin límites temporales.

 

Así concebida, la seguridad es la resultante, cuando menos, de:

 

·         la prosperidad económica y el dinamismo científico y tecnológico;

·         una diplomacia y acción exterior del estado activas y orientadas a dar forma al entorno internacional;

·         unas Fuerzas Armadas preparadas y listas paras ser empleadas en un amplio espectro de tareas y misiones;

·         unos Cuerpos de Seguridad del Estado capaces de dar respuesta tanto a los problemas clásicos de criminalidad como a las nuevas situaciones creadas con el terrorismo global o las nuevas formas de delincuencia;

·         una conciencia nacional que apoye una intervención activa y permanente en la escena internacional; y

·         una visión estratégica de ambiciones nacionales apropiadas a los medios para su consecución.

 

En segundo lugar, el término nacional. En las dos últimas décadas se ha consumado en nuestro país y para nuestros ejércitos una transición del aislamiento a la plena internacionalización y participación en organismos de seguridad y defensa colectiva. En buena medida ese recorrido, complicado en su desarrollo, ha llevado a una concepción de que la seguridad y defensa de España son un asunto compartido en el que la solución a sus posibles problemas vendrá siempre de la mano de la cooperación con nuestros aliados. Así, por ejemplo, la Directiva de Defensa Nacional 1/2000 hablará de nuestra seguridad como seguridad compartida.           

 

Pues bien, creemos que la situación estratégica se ha modificado sustancialmente en los últimos meses y que es necesario dejar claro que el objetivo del Gobierno, por boca de su Presidente, es cumplir con la obligación nacional de proteger e intentar garantizar la seguridad de los ciudadanos e intereses españoles en primer lugar con nuestros propios medios nacionales, basculando sobre la cooperación internacional con nuestros aliados para los asuntos de estabilidad y paz internacional globalmente entendidos.

 

Esto es así, en nuestra opinión, por diversas causas: la primera, nuestra peculiar situación estratégica que nos somete a unos riesgos y amenazas sentidas con muy distinta intensidad por la mayoría de nuestros vecinos y aliados; en segundo lugar, porque como ya experimentamos con motivo de Perejil, la solidaridad de nuestro entorno de seguridad no está garantizada como algo automático, más bien todo lo contrario; por último, porque las instituciones de seguridad y defensa colectiva están pasando por una evidente crisis de funcionamiento y de confianza que las vuelve en gran medida impredecibles en sus respuestas a una crisis que no les afecte global o generalizadamente.

 

Ahora bien, además de recalcar las implicaciones de la denominación de “estrategia de seguridad nacional española”, el documento tiene que dejar claramente planteada la necesidad de que toda su filosofía, el valor último de esta estrategia, reside en la capacidad de obtener una mayor seguridad con su desarrollo y que, por tanto, la correcta organización de los medios debe estar en consonancia con los retos, riesgos y amenazas a nuestra seguridad, amén de con las correspondientes oportunidades. Aquí la clave, habida cuenta de que los problemas a los que nos enfrentamos van desde la amenaza terrorista a la anomia social pasando por los flujos y movimientos de población masivos, es el planteamiento anticipatorio: si esperamos a que los diversos problemas se materialicen para dar una respuesta a los mismos, ese día será ya demasiado tarde. Y lo que es válido para garantizar la cohesión nacional, el orden o el desarrollo económico debe ser válido para las posibles acciones militares.

 

Con todo esto en mente, la estructura y el contenido de la estrategia de seguridad nacional puede derivarse con cierta lógica:

 

·         los principios inspiradores/guía de dicha estrategia de seguridad nacional;

·         los requisitos del entorno de seguridad español;

·         la aportación de los diversos órganos concernidos;

·         la cooperación con los socios y aliados;

·         las principales líneas de actuación

 

 

Queda una última cuestión pendiente, ¿quién puede elaborar este documento en el entorno del presidente? El único órgano de apoyo para esta tarea es el departamento de internacional y seguridad en donde, con el debido refuerzo, podría tener lugar la coordinación de este trabajo. No obstante, la solución ideal vendría dada por la existencia de un Consejo de Seguridad Nacional al servicio del Presidente del Gobierno, órgano especialmente dotado para, entre otras muchas cosas, la misión de elaborar un documento de esta naturaleza.

 

La madurez y el creciente protagonismo internacional y estratégico de nuestro país es lo que nos hace pensar en la necesidad de adaptar las estructuras del gobierno y reforzarlas en materia de seguridad, particularmente en lo referente a su planeamiento, elaboración y control de su desarrollo. Dotando a la Presidencia con un Consejo de Seguridad Nacional y elaborando un documento periódico en el que se recogiera la visión y la política de seguridad española creemos que estaríamos cerrando la actual brecha entre el papel que jugamos y que pretendemos jugar en el mundo y los instrumentos al servicio del Gobierno para dar respuesta a esas ambiciones.