Esta ponencia surge de una triple experiencia acumulada por los autores. En primer lugar, ambos puede ser considerados profesionalmente analistas de defensa y, en ese sentido, la reflexión sobre los instrumentos que favorezcan la consistencia de la política de seguridad no les ha sido ajena. Al mismo tiempo, ambos autores han conocido de primera mano, uno durante seis años en el Ministerio de Defensa, el otro durante ocho en la Guardia Civil, los avatares y las necesidades de la toma de decisiones en tiempos de crisis. Y aunque la experiencia directa no siempre es sinónimo de una mejor comprensión de la realidad, la aplicación de nuestra modesta capacidad de análisis a la misma creemos que nos permite extraer algunas lecciones y consecuencias y avanzar algunas ideas; por último, mucho de lo que pensamos ha madurado y se ha destilado gracias a numerosos encuentros y entrevistas con homólogos extranjeros y, sobre todo, con personas directamente involucradas en la planificación y gestión de crisis.

 

La tesis esencial de este papel es nuestra firme convicción de que España necesita urgentemente dotarse de un órgano que coordine y prepare la política de seguridad, un órgano adscrito al Presidente del Gobierno y que cubra el vacío o las imperfecciones del actual sistema, nacido de la improvisación y, en nuestra sincera opinión, del todo insuficiente. No nos estamos inventando nada nuevo, sino que, como veremos, este órgano ya existe desde hace años en otros países.

 

A continuación explicamos el por qué de nuestra apuesta a favor de un Consejo de Seguridad Nacional español, sus posibles áreas de competencia, así como una referencia comparativa a la experiencia de dos países, Estados Unidos y el reino Unido, de la que extraer lecciones que sirvan o puedan ser aplicadas a nuestra situación.

 

 

Hay varias razones que refuerzan la creación de un órgano nuevo, al servicio del Presidente en materia de seguridad y defensa. A continuación se exponen las principales.

 

1.- La agenda de seguridad tiende a ocupar un lugar destacado en los asuntos del Presidente de Gobierno. Lejos de haber perdido centralidad en la política, los problemas y asuntos de seguridad internacional se han ido acumulando con rapidez en los últimos años, ocupando gran parte de la atención de los responsables políticos, en particular del Presidente de Gobierno, responsable último de la política de defensa española. Así, por ejemplo, la reforma de las organizaciones de seguridad colectiva (OTAN y UEO, por ejemplo), el desarrollo de una política de seguridad y defensa en el seno de la UE, la profundización de las relaciones bilaterales en materia de seguridad, así como la participación de fuerzas españolas en misiones y operaciones en el extranjero, desde la ayuda humanitaria, el apoyo a la paz a la guerra contra el terrorismo, ha  sido temas muy relevantes tanto en le debate político doméstico como en la forja de una imagen de responsabilidad y credibilidad en el exterior. La seguridad y defensa no son asuntos que se puedan dejar de lado y, en tiempos de profundos cambios como los que vivimos, seguirán estando en el corazón de las preocupaciones de cualquier lider en el gobierno.

 

2.- Las crisis y los problemas se suceden a un ritmo cada vez más veloz. Durante décadas el rígido marco de la guerra fría permitió o condicionó que las grandes decisiones estratégicas pudieran debatirse y adoptarse de manera relativamente pausada. El entorno estratégico estaba literalmente “congelado”. El deshielo de los años 90 ha roto esa lenta dinámica y ha acelerado la Historia y con ella sus conflictos. Así, en los últimos nueve años, tras décadas de ausencia de la escena internacional, el Gobierno español ha tenido que decidir el envío de tropas al extranjero en numerosas ocasiones:

·        En Bosnia-Herzegovina (SFOR- 1996)

·        En Albania (Operación Alba-1997)

·        Bombardeos y operaciones aéreas sobre Yugoeslavia por Kosovo (Operación Allied Force- 1998)

·        Despliegue de estabilización en Kosovo (KFOR-1999)

·        En Macedonia como fuerza de protección (Operación Amber Fox-2001)

·        En Afganistán (ISAF-2002)

·        Para la lucha contra el terrorismo (Libertad Duradera-2002)

·        Para la recuperación de la isla Perejil (2002)

·        En Irak (2003).

 

Y eso sin mencionar las operaciones específicas de ayuda humanitaria frente a catástrofes, como el huracán Mitch o los terremotos de Turquía.

 

Es posible que este ritmo pueda frenarse en la medida en que se estabilizan los estados fallidos, pero en la medida en que el número de estados que están fallando o a punto de fallar nos lleva a pensar que la demanda internacional a favor de intervenciones humanitarias y de apoyo a la estabilidad seguirán estando en un número alto. Además, están las posibles sorpresas. Por eso creemos que la toma de decisiones concerniente al empleo de los ejércitos y de la fuerza seguirá siendo recurrente.

 

3.- La nueva concepción de la seguridad es expansiva. Ya durante los años 90 se vio claramente que la seguridad internacional era algo más complejo que la diplomacia por un lado y las fuerzas armadas por otro y que la estabilidad internacional exigía la adopción de políticas y medidas de diversa naturaleza y complejidad, en un continuum, de lo más blando a lo más fuerte. Tras los atentados del 11-S y la irrupción del terrorismo global y con posibilidades serias de llegar a convertirse en terror de armas de destrucción masiva, la frontera entre seguridad interior y seguridad internacional tiende a difuminarse. E terrorismo global no conoce fronteras y la lucha contra el mismo exige la participación colectiva y coherente de muchos servicios del estado. Ya no vale que los servicios de inteligencia actúen de manera cuasi autónoma o que los Ministerios de Interior y de Defensa mantengan sus competencias administrativas en función de fronteras nacionales sobrepasadas. Si de verdad se quiere ser serio en materia de seguridad nacional, es condición sine qua non la participación de todos los estamentos relevantes bajo una dirección flexible pero clara. Es imprescindible la cooperación interministerial. El problema de fondo es que resulta muy difícil gestionar los temas de seguridad si nadie se pone de acuerdo sobre lo que la seguridad es y si cada uno sigue empeñándose en que su definición operativa es la apropiada y correcta.

 

4.-  En la seguridad también juegan los actores no gubernamentales. La seguridad internacional depende hoy en buena medida de lo que se haga en aras de la recreación de los estados  y las sociedades fallidas, normalmente en términos de reconstrucción política, donde los estados tiene  mucho que aportar, pero también en el terreno de las infraestructuras y servicios sociales básicos, campos donde las ONGs han venido desarrollando una creciente labor. Sin embargo, sigue siendo una constante que cuando las funciones no dependen de ningún ministerio o aparato administrativo concreto, tienden a ignorarse. La responsabilidad no es de nadie y todos buscan esquivar asumirla. Y, sin embargo, la actuación de estos organismos no sólo provoca demandas crecientes del aparato de estado, sino que también provoca determinados problemas políticos. Integrar su acción en el planeamiento de la acción exterior pública es muy importante y sólo un órgano centralizador de todas las sensibilidades administrativas podrá hacerlo.

 

5.- La seguridad es una creación colectiva en el terreno internacional. La coordinación y la cooperación de puertas adentro encuentran su reflejo en la arena internacional. Hoy generar seguridad es una cuestión de la colaboración entre aliados, pues los problemas son demasiado grandes, complejos y costosos para poder ser abordados, en su mayoría, por un solo país. Esto hace que los asuntos de seguridad tengan también una importancia significativa en la agenda internacional. Y conlleva el desarrollo de una visión global por parte de los mandatarios nacionales.

 

6.- El creciente papel del los jefes de gobiernos y primeros ministros en materia de seguridad. Durante los años de la guerra fría, fueron los  Ministros de Exteriores y de Defensa quienes controlaron la inamovible agenda estratégica. Sin embargo, la evolución política de los Gabinetes y Consejos de Ministros, donde se ha concedido cada vez mayor importancia y preeminencia a la figura del Primer Ministro, junto al creciente ritmo y cambios en los asuntos internacionales de los últimos años, ha llevado a que sean éstos quienes asuman el protagonismo de las principales decisiones de la acción exterior y de seguridad de sus países. Es lógico porque lo que está en juego cuando se decide una intervención militar conlleva una gran claridad y liderazgo político, y también una enorme responsabilidad, que casi siempre supera la esfera decisional de los propios ministros.

Por otro lado, también es lógico que sean los Presidente de Gobierno y sus órganos asesores quienes tomen la iniciativa en cuestiones de seguridad al estar en el centro de la decisión política y ser capaces de aproximarse a los problemas de una manera global, frente a los ministros que quedan circunscritos al ámbito propio de su departamento y que sólo cuentan con una perspectiva limitada de los acontecimientos. Si la seguridad actualmente se formula en términos de superposición parcial entre departamentos, es el Presidente quien goza de la mejor situación para entenderla, conceptualizarla y definir una política coherente al respecto.

 

En resumen, centralidad de los temas de seguridad, necesidad de dar respuestas a sucesivas crisis internacionales y papel protagonista de los presidentes de Gobierno, todo llama a que éstos cuenten con un aparato reducido pero suficiente que le garantice el seguimiento de los principales asuntos sobre la mesa, y que asegure la justa coordinación y colaboración entre los diversos órganos administrativos y departamentos ministeriales.

 

 

Aquellas naciones que han debido desempeñar un papel global o que han contado con intereses y una visión mundial coinciden en haberse dotado de un órgano de apoyo a la decisión gubernamental en materia de acción exterior y de seguridad. A continuación se exponen dos de los casos más relevantes para nosotros.

 

 

Los Estados Unidos definen su seguridad nacional como la protección frente a amenazas mayores sobre su territorio, sistema político o prosperidad económica. En ese sentido se parte de una conciencia de coordinación e integración de las políticas de defensa, exterior, economía internacional e inteligencia. Coherentemente, la gran reforma administrativa de 1947 (National Security Act) creará el National Security Council, como institución encargada de garantizar el buen curso de los procedimientos de colaboración interdepartamentales y como apoyo directo a la toma de decisiones del Presidente.

 

Aunque siempre suele hablarse del NSC, en realidad en aparato de seguridad nacional americano se puede descomponer en tres elementos claramente diferenciados: por un lado, está el APNS, esto es, el asesor del presidente para temas de seguridad nacional, el NSC propiamente dicho y, en tercer lugar, el staff permanente del NSC. Y de los tres, de hecho, el NSC como tal, como vamos a explicar, tal vez sea el menos importante.

 

El APNS tiene dos funciones esenciales, en primer lugar, servir como asesor personal y directo del presidente. Y como tal, cuenta con una situación privilegiada tanto para dar forma a las decisiones presidenciales como para transmitir a la administración lo que el presidente verdaderamente quiere y espera; la segunda tarea del APNS es dirigir y gestionar el entramado del NSC, lo cual significa que, en la práctica, tiene una gran influencia en dar forma a las preocupaciones del Staff del NSC. Se entiende, por tanto, que las características básicas de esta figura exijan una gran proximidad y entendimiento con el presidente, pero también una fuerte autonomía para ser capaz de actuar sobre él como “decision  forcer” y evitar lagunas y vacilaciones en asuntos de seguridad nacional, normalmente arriesgados y poco atractivos desde el punto de vista político-electoral.

 

El NSC en su sentido estricto es la reunión, bajo la dirección del presidente o, por delegación, del vicepresidente, de los miembros relevantes del gobierno para la acción exterior del estado a nivel de ministros, aunque también puede reunirse a niveles más bajos según lo indiquen las circunstancias. De hecho, el nivel de las reuniones ha venido determinado en la práctica por el valor que le concediera el propio presidente al NSC, que ha ido variando con el tiempo y la personalidad de cada uno. En cualquier caso, hay que destacar que el NSC a su máximo nivel es un órgano no ejecutivo, en el que no se aceptan votaciones ni vinculación alguna que aten  las decisiones presidenciales.

 

Por último está el Staff del NSC, es decir, el personal y la estructura que garantiza tanto que el NSC cuenta con la información relevante en cada tema de discusión, como que el APNS puede presentar sus ideas y las de los demás ante el presidente. En ese sentido, la primera tarea del Staff es servir de aparato administrativo o secretariado permanente, lo que explica que el personal a su disposición se mantuviera bajo (unas 15 personas) en sus primeros años de vida. Pero cuando el presidente aspira a tener una visión propia, integrada y coherente, del papel de los Estados Unidos en el mundo, el staff gana en poder y tienen a expandir sus capacidades. En la actualidad hay unos 225 analistas y funcionarios trabajando directamente allí.

 

Pero lo más importante de destacar es que el Staff ha evolucionado no sólo en número, sino en la naturaleza de su trabajo. NO sólo garantiza ya la coordinación interministerial, sino que ha asumido la supervisión del cumplimiento de las decisiones presidenciales y, además, en la medida que nutre la visión del APNS, se atreve a servir de cauce y defensa de opciones estratégicas determinadas, aunque esta función es, como es natural, muy contestada desde los ministerios. Pero la realidad es que el NSC Staff es hoy indiscutiblemente un actor relevante en el proceso de definición estratégica así como un órgano de policy advocacy no declarado.

 

Pero lo principal, para nuestro caso, es que el presidente de los Estados Unidos, con muy pocas excepciones como la de Jimmy Carter, encuentra en dicho órgano un gran apoyo intelectual y operativo a la hora de encarar las crisis.

 

 

El Primer Ministro británico cuenta con una organización  de apoyo a sus tareas de gobierno. No es exclusiva de los temas de seguridad, puesto que abarca todos los dossier que dependen del primer ministro, tanto en lo interno como en lo externo. No obstante, cuenta en su seno con una importante unidad que podría asemejarse, en parte, al NSC americano y que es el Joint Intelligence Committee. Se trata de un aparato reducido, dirigido por el Coordinador de inteligencia, que tiene por misión coordinar la seguridad, la inteligencia y prepararse para las contingencias que afecten a la seguridad del Reino Unido.

 

Su método de trabajo prima la coordinación interdepartamental o entre agencias y servicios de seguridad e inteligencia y el Coordinador, tiene, de hecho, la responsabilidad de producir los informes de inteligencia en una única versión, de tal forma que se eviten disonancias profesionales y la lógica confusión en los lideres políticos.

 

El hecho de que sus miembros sean funcionarios de carrera y la creciente politización experimentada por la política exterior, ha llevado a que decisiones que responden a claras líneas de actuación derivadas de compromisos electorales o partidistas hayan tenido que ser formuladas en otros foros, causando, como la reciente Investigación Hutton sobre la evaluación de las armas de destrucción masiva iraquíes, ha dejado puesto en evidencia, una notable tensión entre el funcionariado y los asesores políticos trabajando para el primer ministro.

 

 

Mientras que el universo estratégico ha cambiado radicalmente en los últimos años, las estructuras que el Gobierno español tiene a su disposición para la toma de decisiones en materia de seguridad y defensa sigue siendo la misma que en los años de guerra fría, cuando no sólo el ambiente internacional era diferente, sino que las preocupaciones y la situación española, en lo interno y en lo externo, eran bien distintas.

De hecho, los órganos con los que cuenta la Administración y el Gobierno se basan en una clara y superada distinción entre seguridad y defensa, así como entre seguridad interior y seguridad exterior, tal y como queda bien reflejado en la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los Criterios Básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar. El máximo órgano asesor del Gobierno, según esta Ley, la Junta de Defensa Nacional, integrada por varios ministros y las máximas autoridades militares bajo la presidencia de Su Majestad el Rey, no resulta eficaz para el cumplimiento de su función básica: responde a una problemática política ya inexistente y su propio funcionamiento, esporádico y ritualizado, sin personal permanente a su servicio, la vuelve poco operativa. La Ley Orgánica de Principios Básicos de la Defensa de 1980, modificada en 1984, creó una cadena de órganos que a la larga se han mostrado irrelevantes no sólo para el asesoramiento del Gobierno, sino para la conducción de las crisis. Kosovo, por ejemplo, se luchó sin necesidad de recurrir a la Junta de Defensa Nacional. Al igual que ha sucedido con la crisis de Irak en este mismo año.

 

1.- La falta de adecuación de las estructuras formales ha llevado, en la práctica, al nacimiento de órganos informales con el empeño de mitigar una estructura de toma de decisiones poco afortunada para las nuevas circunstancias. El caso más evidente es el del llamado Sanedrín al que merece la pena que le dediquemos un cierto espacio.

 

 

Desde 1991 los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Defensa han venido sosteniendo encuentros informales, junto a representantes de la Presidencia de Gobierno, donde exponer los puntos de vista de cada uno y acercar sus posiciones hasta generar una posición común, una posición “del Gobierno”, asumible por ambos departamentos.

 

Este órgano informal de coordinación política, inexistente en los organigramas oficiales de la Administración española, es conocido como el Sanedrín. Se reúne de forma ocasional. De hecho, en sus comienzos era convocado cuando las circunstancias exteriores lo demandaban, pero con el paso de los años, el mayor peso de la actividad exterior y la progresiva presencia de los ejércitos españoles en organizaciones y misiones multinacionales, las reuniones se han producido con mayor intensidad. La negociación de la plena integración española en la OTAN, simultánea a la reforma de las estructuras de mando de dicha organización, exigió, por mencionar un caso, repetidas reuniones y hoy, con el mayor protagonismo español en el escenario internacional, particularmente en el europeo, se tiende a encuentros de periodicidad mensual.

 

El Sanedrín varía en su composición y desde sus comienzos ha evolucionado en la dirección de crecer numéricamente. Hoy se sientan en él, bajo la dirección del Secretario General de Política Exterior, representantes de Exteriores (entre quienes destaca el Director General de Seguridad y Desarme), del Ministerio de Defensa, cuya delegación está encabezada por el Secretario General de Política de Defensa e incluye a  subordinados de la Digenpol, representantes del JEMAD, y un número variable de miembros del Departamento de Internacional y Seguridad de la Moncloa. No obstante, en tanto que estructura informal, puede abrirse a otros cargos en función de la temática a abordar.

 

 

La razón de ser del Sanedrín responde a una doble tensión: por un lado, la expansión de la acción exterior española y la creciente internacionalización de la defensa durante los años 90 y, por otro, la palpable inadecuación de las estructuras existentes en la administración para lidiar con los retos que planteaba una realidad internacional y de seguridad cada vez más dinámica y exigente.

 

Así a la atrofia del servicio exterior, que mantiene constante sus niveles de personal desde hace tres décadas, se sumaba la esclerosis de las estructuras de Defensa. Ya se ha dicho que el máximo órgano asesor del Gobierno en materia de defensa es la Junta de Defensa Nacional, un órgano presidido por el Rey y formado por varios ministros y los generales jefes de los tres ejércitos. Pero este comité se ha acabado reuniendo una vez al año, de manera casi litúrgica y aunque teóricamente aborda cuestiones de importancia (desde la situación en Kosovo a la revisión estratégica de la defensa), su método de funcionamiento a base de sucesivas e inconexas presentaciones magistrales ante su majestad el Rey, sin debate alguno, le imposibilita para cumplir con los objetivos de asesoramiento que le otorga la ley.

 

Por otra parte, el Sanedrín también intentaba dar una salida razonable a otra de las grandes rigideces de la Administración: la estricta separación departamental no ya entre exteriores y defensa, sino entre política de seguridad internacional y de defensa. De hecho, no es casual que este órgano cobrara vida a finales de los 80, comienzos de los 90. Hasta ese momento, la política de defensa había sido, en realidad, política militar y la excepción de la OTAN a tal respecto se había visto frustrada al imponer el Gobierno del PSOE el llamado “modelo español” de participación que requería una supremacía política y una supeditación de las autoridades militares. Con todo, la presencia española en la OTAN, donde nuestra delegación diplomática se mantiene separada de la militar, así como en la UEO y en las misiones de paz de finales de los 80, comenzó a otorgarle un protagonismo novedoso a los representantes de Defensa en el ámbito internacional. De ahí la necesidad de coordinar no sólo posiciones, sino, sobre todo al comienzo, estrategias negociadoras conjuntas.

 

Con los años 90, cuando la política de seguridad adquiere una clara componente de fuerza militar y, muy particularmente, con el desarrollo de iniciativas novedosas, como la política de seguridad y defensa de la UE, la necesidad de reforzar la acción de Exteriores y de Defensa apuntala la existencia del Sanedrín.

 

 

En la medida que el Sanedrín nace con la vocación de acercar culturas ministeriales muy diferentes, como son las de Exteriores y Defensa, la valoración de los logros de dicho órgano en la formulación de una posición común no siempre ha sido coincidente entre los miembros de uno y otro departamento.

 

De hecho, desde Defensa siempre se han criticado algunos aspectos de la naturaleza misma del Sanedrín que han sido considerados perjudiciales para la correcta exposición de la visión particular de todos y cada uno de sus integrantes. Así, por ejemplo, se ha subrayado el carácter desigual de las delegaciones, pues durante años el Secretario General de Política Exterior, convocante y presidente de la reunión tenía como interlocutor en la delegación de Defensa al Director General de Política de Defensa (Digenpol), cargo de inferior rango y que, formalmente, no permitía una discusión entre pares. Esta crítica, no obstante, ha perdido su sentido toda vez que en febrero de 2001 se crea en el seno del Ministerio de Defensa y dependiente directamente del Ministro Trillo la Secretaría General de Política de Defensa (Segenpol), puesto que viene a igualar el nivel de interlocución formal e informal entre Exteriores y Defensa.

 

 

El Sanedrín ha sido durante una década un buen método para dar solución al problema de generar una única postura del Gobierno en materia exterior y de seguridad, frente a un pasado de relativa incomunicación entre ministerios y un presente de creciente presencia y actividad de las fuerzas armadas en el extranjero. Venía a jugar el papel de una comisión delegada, pero en un plano informal y cuasi secreto. En numerosas ocasiones se ha utilizado para impedir que al Presidente le llegaran dos visiones distintas sobre una misma cuestión y el Sanedrín siempre ha considerado un fracaso que algunos temas tuvieran que resolverse directamente por los ministros del ramo con el Presidente de Gobierno. En otras ocasiones, como la preparación de la presidencia española de la UE ha sabido alimentar y forjar un fuerte consenso sobre los objetivos a plantear en materia de PESC y PESD.

 

A pesar de todo, el Sanedrín puede que esté dando muestras de agotamiento en su fórmula actual. Para empezar, el 11-S ha puesto sobre el tapete de forma inmediata que hay amenazas y riesgos no militares que pueden ser más dañinos y reales que hipotéticos atacantes armados y que asuntos tradicionalmente encasillados como cuestiones de seguridad interior pasan a ocupar el primer plano de la realidad internacional y de la política exterior y de seguridad. Así como a comienzos de los 90 la coordinación entre Exteriores y Defensa era una necesidad perentoria, ahora parece llegado el momento de abrir este órgano a representantes del Ministerio de Interior. Es más, con la creciente presencia de la Guardia Civil en operaciones de paz, parece aún más lógica esta apertura.

 

Por otro lado, es un hecho que todas las presidencias, incluida la española, juegan un mayor protagonismo en la esfera internacional, condenando muchas veces al papel de actores secundarios a sus Ministros de Asuntos Exteriores (por no mencionar el peculiar caso español de Defensa, cuyo responsable no es el Ministro del ramo, sino el propio Presidente del Gobierno). Es cierto que el diseño aparente del presidente Aznar no aspiraba a contar con un gran aparato de apoyo en la Moncloa, sino que en buena medida ha descansado sobre el trabajo de sus ministerios, pero así y todo, actos como la creación del Consejo de Política Exterior subrayan la necesidad del Presidente de jugar con órganos formales de apoyo y asesoramiento cara a su acción internacional.

 

2.- Los órganos formales interministeriales son muy débiles. Los dos órganos asesores en materia exterior y de seguridad con los que cuenta el Gobierno se reducen a dos: la ya mencionada Junta de Defensa Nacional, órgano nacido de una situación política interna muy particular durante la transición democrática española y, como ha quedado patente, marginal e inoperante en la toma de decisiones estratégicas; y el más reciente Consejo de Política Exterior, creado a finales de la anterior legislatura.

 

Ambas instituciones adolecen del mismo y grave problema, carentes de un secretariado o staff permanente, pasan a funcionar en la práctica como una comisión delegada, donde los presentes responden a los intereses particulares de cada ministerio y las posiciones se exponen en secuencia sin llegar a promoverse un debate sincero y profundo.

 

Por otro lado, sus reuniones se ha ritualizado en el tiempo. Y aunque el Consejo de Política Exterior arrancó con una ambiciosa agenda, rápidamente aligeró el ritmo de su trabajo.

 

La gestión de crisis está bien regulada e institucionalada, existiendo tanto un centro de crisis, como un gabinete de crisis y todas las estructuras para las actuaciones de protección y emergencia civiles. Sin embargo, la práctica ha puesto de manifiesto que ese entramado no responde a una definición conceptual apropiada. En primer lugar, porque se activa sólo para dar respuesta a una crisis ya aparecida y, por tanto, poco o nada tiene que hacer en la prevención de las mismas; en segundo lugar, porque no diferencia suficientemente la distinta naturaleza de una emergencia como pueda ser una catástrofe natural, de una situación generada por una agresión externa con armas de destrucción masiva. Este entramado responde por igual a una cosa u a la otra.

 

En cualquier caso, lo que nos interesa en este papel se limita a los órganos asesores y no de gestión de crisis y emergencias civiles.

 

 

Los autores de esta ponencia estamos convencidos de que ante la creciente relevancia de los asuntos de seguridad, la complejidad de su naturaleza y de los medios que emplear para garantizarla, y ante la debilidad e inadecuación de los órganos existentes en la Administración española, es urgente y necesaria la creación de un Consejo de Seguridad Nacional similar en planteamientos al NSC americano: España necesita un Consejo de Seguridad Nacional que permita tanto la adecuada coordinación de todos los instrumentos existentes para dar respuesta a las nuevas amenazas como asegurar un procedimiento de toma de decisiones ágil, efectivo y rápido a fin de solventar cualquier  crisis potencial con la prontitud y eficacia requeridas.

 

Este Consejo debería estar presidido por el Presidente del Gobierno y formarían parte de él los Vicepresidentes, los Ministros de Defensa, Exteriores, Interior, Sanidad y Hacienda, el Jefe del Estado Mayor de la Defensa y el Director del Centro Nacional de Inteligencia. El Consejero de Seguridad Nacional, con rango de Secretario de Estado, actuaría como Secretario Ejecutivo del Consejo. El Consejero de Seguridad Nacional dirigiría, además, tal y como hace el APNS norteamericano, el órgano de trabajo permanente del Consejo.

 

Hay que tomar conciencia de que el tratamiento de los asuntos estratégicos y de seguridad exige una atención continuada y que la coordinación de las políticas departamentales también es una tarea que requiere una dedicación plena y consistente en el tiempo. Por eso es muy importante, como garantía de éxito, que el CSN cuente con un staff profesional y permanente, que no tiene por qué ser muy numeroso.

 

Al mismo tiempo hay que ser conscientes de que para que un órgano responsable de la coordinación interministerial, a la vez que asesor del Presidente y del Gobierno, tenga éxito en su labor debe contar con las competencias y la autoridad suficiente para hacerse valer, en el desempeño de sus tareas, sobre los restantes órganos de la administración.

En cualquier caso, las funciones que el CSN debe desempeñar son las siguientes:

 

1.- Secretariado permanente del CSN. Esta es una responsabilidad básicamente para garantizar la gestión apropiada del proceso de toma de decisiones. Para ello realizará diversas tareas, como el intercambio de información, la elaboración de los órdenes del día de las reuniones o la redacción de las actas de las deliberaciones.

 

2.- Coordinación e integración de opciones.  La coordinación implica garantizar que los intercambios de información entre los órganos concernidos tiene efectivamente lugar y que se garantizar la voz de todos en el proceso de la elaboración de propuestas. La integración, tal y como la ejecuta el Cabinet Office británico, por ejemplo, es la preparación de un único documento en el que se recogen todas las opiniones posibles de una manera ordenada.

 

3.- Supervisión de la ejecución. Una de las grandes lacras del actual sistema es que nadie se encarga de seguir el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Gobierno, más que esporádicamente. Es más, en la mayoría de las ocasiones ese control se hace recaer sobre los mismos ministerios que son responsables de la ejecución de las políticas en cuestión, creando un conflicto claro de intereses. Cuando, para más INRI, se trata de decisiones que afectan horizontalmente a diversos departamentos, la garantía de que se cumplen las instrucciones se reduce drásticamente. Sólo un órgano supraministerial puede intentar ejercer ese control de manera integrada y global. Ahora bien, hay que distinguir nítidamente entre la tarea de supervisión y valoración del grado de cumplimiento de las decisiones, de la ejecución de las mismas. El staff o personal del CSN no debe entrar en el desarrollo operacional de los ministerios.

 

4.- Adjudicación de responsabilidades. En la medida en que los asuntos de seguridad internacional son transversales, el CSN deberá ser capaz de racionalizar los esfuerzos colectivos mediante la adjudicación de las responsabilidades pertinentes entre cada uno de los órganos involucrados, garantizando así un empleo lógico y eficaz de los recursos del estado.

 

5.- Formulación de opciones. Aunque en la mayoría de las ocasiones un organismo como el CSN que se propone no contraácon los medios necesarios para proponer políticas concretas en todas las áreas, dada su proximidad al presidente del gobierno e independencia del mismo y de los ministerios, es posible que por la propia dinámica de su trabajo, global y centralizador, pueda llegar a darse una situación en la que el NSC proponga alternativas que ningún ministerio o servicio haya avanzado o propuesto. En ese sentido, se le debe permitir el CSN la capacidad de iniciar y elevar propuestas concretas.

 

6.- Gestión de crisis.  El papel del CSN en la gestión de crisis debe ser el de garante de que la infraestructura de crisis funciona y se emplea efectiva y eficazmente, el de dinamizador de las respuestas de los órganos competentes y el de facilitador de las decisiones del presidente. En una crisis la tentación de confiar en unos pocos y al margen de las estructuras formales suele ser muy grande y el CSN debe asegurarse que el presidente y el gobierno puedan depender de su trabajo para estar y sentirse informados y habilitados para una toma de decisiones apropiada.

 

La estructura del CSN debe reflejar sus funciones, ser limitada y simple y estar preparada para cambios y adaptaciones a medida que las situaciones lo exijan. En nuestro país se tiende normalmente a estructuras sobre una base geográfica. Creemos que el CSN no debe limitarse e esa división de trabajo y que debe incorporar áreas transversales, pues las nuevas amenazas así lo son.

 

En ese sentido, además de los órganos de dirección y gestión, el trabajo de seguimiento y estudios tendría que concentrarse en asuntos y temas  como el terrorismo, la proliferación de las armas de destrucción masiva, tecnologías y economía internacional, amenazas transnacionales, Norte de África y mundo árabe,  socios y aliados, América Latina  y fundamentalismo islámico.

 

Por otro lado, no puede obviarse la posición privilegiada del CSN para servir de impulsor de la comunidad de inteligencia en España y a tal fin se le podría encomendar al Consejero de seguridad Nacional que ejerciera de Autoridad Nacional de Inteligencia, habida cuenta de diversos factores muy positivos para ello, como serian la proximidad y confianza del presidente, la independencia de todos los servicios de inteligencia e información y el apoyo que encontraría en su propio staff.

 

Igualmente y bajo el impulso y la dirección del Consejero de seguridad Nacional sería muy conveniente la constitución de un Centro Nacional Contraterrorismo que formalizara y ampliara la coordinación informal que hasta ahora ha habido en este terreno.

 

Por último, y en la medida en que su atención se desarrolla sobre un continuum desde la seguridad interior a la internacional, el CSN sirve, además, para garantizar una más estrecha y mejor cooperación y división de tareas entre los cuerpos de seguridad del estado, la acción de los mismos en el extranjero, y las Fuerzas Armadas.

 

 

Mientras la seguridad estuvo definida estrechamente en términos estrictamente militares y frente a amenazas externas, su salvaguarda recaía indiscutiblemente en el área de la defensa. La complejidad y multidimensionalidad de las nuevas amenazas, particularmente del terrorismo internacional, así como la proliferación de sistemas de destrucción masiva, borra ya la distinción entre seguridad interior y seguridad internacional, entre respuestas exclusivamente militares y policiales y de inteligencia. La seguridad debe ser abordada desde diversos ángulos con colaboración entre diversos departamentos e incluso entre órganos del estado y ONGs.

 

Por otro lado, la sucesión acumulativa de crisis, muchas veces simultáneas, y el ritmo acelerado con el que se producen, exige una dedicación y atención continuada a las mismas a fin de garantizar una buena preparación y rápida respuesta a las mismas antes de que sea demasiado tarde.

 

Todo ello nos lleva a pensar que las actuales estructuras y procedimientos a disposición del Gobierno no son ya suficientes y que se debe avanzar en la constitución de un órgano permanente, dotado con su staff, y que se constituya como Consejo de Seguridad Nacional al servicio primario del presidente del Gobierno. La creación de dicho Consejo puede hacerse mediante decreto o aprovechando la elaboración de una nueva Ley de Criterios básicos de la defensa que actualice la actualmente en vigor y, dicho sea de paso, totalmente caduca.

 

Es posible que este nuevo órgano, adscrito a la presidencia, despierte los lógicos recelos por parte de los ministerios más directamente concernidos con la seguridad, Exteriores y Defensa. Pero también hay que reconocer que ambos ministerios han perdido gran parte de su autonomía de decisión a favor de un mayor protagonismo del propio presidente en la acción exterior del estado. En ese sentid0 el CSN no viene a debilitar la autoridad de unos ministerios ya débiles de por sí, sino a reforzar las capacidades de gestión y decisión del presidente quien, pese a haber desempeñado un papel mayor en estos temas, no ha expandido paralela y consecuentemente el aparato a su directa disposición. El NSC vendría a cubrir esa laguna.